宏观点评：“十五五”规划系列一 读懂“十五五” 年内有何看点？
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2025-07-29 10:50:37
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事件：按惯例，今年下半年将召开中央全会讨论““十五五”规划，规划全文将于2026 年“两会”期间公布。
核心结论：““ 十五五”规划将大体确定我国中长期目标和阶段性任务，也是各类规划的统领，再怎么重视也不为过。节奏看，当前处“十五五”规划框架搭建期，紧盯下半年可能召开的中央全会、大概率在10 月（7 月政治局会议可能宣布），将审议规划编制建议、对应““ 十五五”规划全文框架和政策重心就此确定。综合近期各方讨论，倾向于认为，“十五五”规划应会接续此前规划任务（比如2035 年GDP 翻番的远景目标，对应“十五五”期间GDP 增速需尽可能接近5%），也会统筹新形势、新变化，可重点关注经济、科技、改革、民生4 条主线，此外，7 月以来备受关注的“反内卷”大概率会进一步部署。
1、定位看，五年规划作为国家发展规划，大体确定了经济社会发展路线图，也是当前我国“三级四类”统一规划体系下各项规划的统领。
横向看，我国已实施了十四个五年规划，集中体现了国家战略意图、中长期目标和阶段性任务。我国从1953 年开始实施五年计划，简称“一五”计划，后从“十一五”起“五年计划”改为“五年规划”。截至目前，我国共编制实施了14 个五年规划。总体看，五年规划“书写了从一穷二白到繁荣富强的伟大进程，创造了世所罕见的经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹”。当下看，我国将于2026 年开始实施“十五五”规划，对应今年也是“十五五”规划谋篇布局之年，因此，展望“十五五”，从时间维度看，“十五五”规划涵盖期为2026-2030 年，应兼顾锚定2035 年远景目标、完成二十届三中全会改革任务等。
纵向看，当前我国“三级四类”规划体系下，“五年规划”是各类规划的统领，后续也要确保各类规划与“十五五”规划保持一致。2018 年11 月，党中央、国务院印发《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》，首次明确了涉及所有规划的“三级四类”的规划体系：““三级”指国家级、省级、市县级，““ 四类”指发展规划、间间规划、项项规划、区域规划。其中，明确提出：以国家发展规划为统领，以间间规划为基础，以项项规划、区域规划为支撑。对此，6.17 发改委党组也发文强调，要确保各级各类规划在发展方向、主要目标、政策项目、风险防控等方面与“十五五”《纲要》保持一致。
2、节奏看，当前处“十五五”规划框架搭建阶段，紧盯下半年可能召开的重要全会审议规划编制建议，按惯例，大概率在10 月召开。
流程看，““ 五年规划”大致括 9 大环节，以“十四五”规划时间线为例，当前处于“十五五”规划框架搭建阶段。总体看，“五年规划”应括 9 大环节：前期研究、规划起草、规划衔接、征求意见、项家论证、上报审批、规划公布、中期评估、总结评估。简要看，以“十四五”规划关键节点为例，当前处于“十五五”规划框架搭建阶段，下半年应会召开中央全会审议“十五五”规划的编制建议。需注意的是，过往研究讨论五年规划多为五中全会、且多在10 月召开，由于2024 年7 月的二十届三中全会应属延迟召开，对应本次可能是二十届四中全会讨论“十五五”规划相关议题。
定调看，““ 十五五”规划的编制建议将大体确定“十五五”规划文文框架，也可窥见至少未来五年的政策重心。以“十四五”规划编制建议和“十四 五”规划全文为例：1）顺序上，规划全文基本按照编制建议排列，““建设现代化国家、创新发展、现代化产业体系、强大国内市场”等，与“十四五”期间政策重心一致；2）内容上，“十四五”规划编制建议及全文分别有15 小节和19 篇，其中，编制建议的内容均在规划全文中体现，此外，规划全文新增“数字中国、新型城镇化战略、促进人的全面发展、社会主义民主法治建设、坚持‘一国两制’”5 部分。
3、信号看，近期各方围绕“十五五”规划讨论明显增多，关注目标设定、思路举措、重点任务、政策取向等更多细节。
4.30 总书记主持召开部分省区市“十五五”时期经济社会发展座谈会并发表重要讲话，对编制“十五五”规划的目标设定、思路举措、重点领域等均有涉及，如强调要统筹谋划，“注重巩固拓展优势、突破瓶颈堵点、补强短板弱项、提高质量效益”，对编制“十五五”时期经济社会发展、新质生产力培育、保障和改善民生三部分也均有展开。
“十五五”规划编制工作开展网络征求意见活动已完成，征集涵盖党的建设、科技创新、全面深化改革、生态环境、国民教育、就业创业、社会保障、收入分配等27 个领域，倾向于认为，上述27 个领域在后续编制“十五五”规划中应会相应展开给出对策。
2025 年4 月发改委征集了18 项研究课题、均聚焦“十五五”时期经济社会发展，其中，18 项课题下4 项涉及民生（县域、城乡、普惠养老、社保）、3 项涉及科技创新和未来产业（人工智能、教育科技人才、未来产业），也涉及“十五五”时期GDP 目标、经济结构、宏观政策、财税体制改革、海外环境等领域。此外，时点上要求7 月底完成，对应服务于下半年形成编制建议，以及后续按程序提交全国两会表决。
4、目标看，“十五五”规划应会接续此前规划目标（比如2035 年GDP翻番的远景目标，对应“十五五”期间GDP 增速需尽可能接近5%），也会统筹新形势、新变化，突出经济、改革、科技、民生4 条主线。
经济主线，“有效稳住经济基本盘”，并进一步“全面推动高质量发展”，应是新一轮五年规划下经济社会发展维度的基本目标。总量目标方面，应会延续此前“十四五”规划设定的远景目标，即目标从2020 年到2035 年实现经济总量翻一番，对应年均GDP 增速需达到4.73%，也对应“十五五”规划期间可能需要偏高的经济增速，如达4.5%-5%、并更可能接近5%。抓手看，应会延续促改革、扩开放、强产业、强科技、稳就业、稳企业、稳市场、稳预期，也会加力推进经济结构调整。
改革主线，二十届三中全会确定了300 多项具体改革任务、且要求到2029 年完成，与“十五五”规划实施时期大体重合，指向300 多项改革任务将融入“十五五”规划，并作为实现“十五五”规划目标的手段。
科技主线，4.30 部分省区市“十五五”时期经济社会发展座谈会上，总书记延续强调“十五五”时期要“把因地制宜发展新质生产力摆在更加突出的战略位置”；6.10 发改委也召开座谈会讨论“十五五”规划编制建议，参会企业均为科技型民企。指向科技仍是“十五五”规划焦点，重点关注二十届三中全会提出的科技相关改革举措落地。
民生主线，就业、收入、教育、住房等仍是核心，可能会加力推进共同富裕战略，如近期浙江、黑龙江、湖南等地在“十五五”规划项题会议或相关讨论中均明确提出，将“稳步推进共同富裕”作为重要内容。
风险提示：外部环境、政策力度、地缘博弈等超预期变化。 机构：国盛证券有限责任公司 研究员：熊园/朱慧 日期：2025-07-29
核心结论：““ 十五五”规划将大体确定我国中长期目标和阶段性任务，也是各类规划的统领，再怎么重视也不为过。节奏看，当前处“十五五”规划框架搭建期，紧盯下半年可能召开的中央全会、大概率在10 月（7 月政治局会议可能宣布），将审议规划编制建议、对应““ 十五五”规划全文框架和政策重心就此确定。综合近期各方讨论，倾向于认为，“十五五”规划应会接续此前规划任务（比如2035 年GDP 翻番的远景目标，对应“十五五”期间GDP 增速需尽可能接近5%），也会统筹新形势、新变化，可重点关注经济、科技、改革、民生4 条主线，此外，7 月以来备受关注的“反内卷”大概率会进一步部署。
1、定位看，五年规划作为国家发展规划，大体确定了经济社会发展路线图，也是当前我国“三级四类”统一规划体系下各项规划的统领。
横向看，我国已实施了十四个五年规划，集中体现了国家战略意图、中长期目标和阶段性任务。我国从1953 年开始实施五年计划，简称“一五”计划，后从“十一五”起“五年计划”改为“五年规划”。截至目前，我国共编制实施了14 个五年规划。总体看，五年规划“书写了从一穷二白到繁荣富强的伟大进程，创造了世所罕见的经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹”。当下看，我国将于2026 年开始实施“十五五”规划，对应今年也是“十五五”规划谋篇布局之年，因此，展望“十五五”，从时间维度看，“十五五”规划涵盖期为2026-2030 年，应兼顾锚定2035 年远景目标、完成二十届三中全会改革任务等。
纵向看，当前我国“三级四类”规划体系下，“五年规划”是各类规划的统领，后续也要确保各类规划与“十五五”规划保持一致。2018 年11 月，党中央、国务院印发《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》，首次明确了涉及所有规划的“三级四类”的规划体系：““三级”指国家级、省级、市县级，““ 四类”指发展规划、间间规划、项项规划、区域规划。其中，明确提出：以国家发展规划为统领，以间间规划为基础，以项项规划、区域规划为支撑。对此，6.17 发改委党组也发文强调，要确保各级各类规划在发展方向、主要目标、政策项目、风险防控等方面与“十五五”《纲要》保持一致。
2、节奏看，当前处“十五五”规划框架搭建阶段，紧盯下半年可能召开的重要全会审议规划编制建议，按惯例，大概率在10 月召开。
流程看，““ 五年规划”大致括 9 大环节，以“十四五”规划时间线为例，当前处于“十五五”规划框架搭建阶段。总体看，“五年规划”应括 9 大环节：前期研究、规划起草、规划衔接、征求意见、项家论证、上报审批、规划公布、中期评估、总结评估。简要看，以“十四五”规划关键节点为例，当前处于“十五五”规划框架搭建阶段，下半年应会召开中央全会审议“十五五”规划的编制建议。需注意的是，过往研究讨论五年规划多为五中全会、且多在10 月召开，由于2024 年7 月的二十届三中全会应属延迟召开，对应本次可能是二十届四中全会讨论“十五五”规划相关议题。
定调看，““ 十五五”规划的编制建议将大体确定“十五五”规划文文框架，也可窥见至少未来五年的政策重心。以“十四五”规划编制建议和“十四 五”规划全文为例：1）顺序上，规划全文基本按照编制建议排列，““建设现代化国家、创新发展、现代化产业体系、强大国内市场”等，与“十四五”期间政策重心一致；2）内容上，“十四五”规划编制建议及全文分别有15 小节和19 篇，其中，编制建议的内容均在规划全文中体现，此外，规划全文新增“数字中国、新型城镇化战略、促进人的全面发展、社会主义民主法治建设、坚持‘一国两制’”5 部分。
3、信号看，近期各方围绕“十五五”规划讨论明显增多，关注目标设定、思路举措、重点任务、政策取向等更多细节。
4.30 总书记主持召开部分省区市“十五五”时期经济社会发展座谈会并发表重要讲话，对编制“十五五”规划的目标设定、思路举措、重点领域等均有涉及，如强调要统筹谋划，“注重巩固拓展优势、突破瓶颈堵点、补强短板弱项、提高质量效益”，对编制“十五五”时期经济社会发展、新质生产力培育、保障和改善民生三部分也均有展开。
“十五五”规划编制工作开展网络征求意见活动已完成，征集涵盖党的建设、科技创新、全面深化改革、生态环境、国民教育、就业创业、社会保障、收入分配等27 个领域，倾向于认为，上述27 个领域在后续编制“十五五”规划中应会相应展开给出对策。
2025 年4 月发改委征集了18 项研究课题、均聚焦“十五五”时期经济社会发展，其中，18 项课题下4 项涉及民生（县域、城乡、普惠养老、社保）、3 项涉及科技创新和未来产业（人工智能、教育科技人才、未来产业），也涉及“十五五”时期GDP 目标、经济结构、宏观政策、财税体制改革、海外环境等领域。此外，时点上要求7 月底完成，对应服务于下半年形成编制建议，以及后续按程序提交全国两会表决。
4、目标看，“十五五”规划应会接续此前规划目标（比如2035 年GDP翻番的远景目标，对应“十五五”期间GDP 增速需尽可能接近5%），也会统筹新形势、新变化，突出经济、改革、科技、民生4 条主线。
经济主线，“有效稳住经济基本盘”，并进一步“全面推动高质量发展”，应是新一轮五年规划下经济社会发展维度的基本目标。总量目标方面，应会延续此前“十四五”规划设定的远景目标，即目标从2020 年到2035 年实现经济总量翻一番，对应年均GDP 增速需达到4.73%，也对应“十五五”规划期间可能需要偏高的经济增速，如达4.5%-5%、并更可能接近5%。抓手看，应会延续促改革、扩开放、强产业、强科技、稳就业、稳企业、稳市场、稳预期，也会加力推进经济结构调整。
改革主线，二十届三中全会确定了300 多项具体改革任务、且要求到2029 年完成，与“十五五”规划实施时期大体重合，指向300 多项改革任务将融入“十五五”规划，并作为实现“十五五”规划目标的手段。
科技主线，4.30 部分省区市“十五五”时期经济社会发展座谈会上，总书记延续强调“十五五”时期要“把因地制宜发展新质生产力摆在更加突出的战略位置”；6.10 发改委也召开座谈会讨论“十五五”规划编制建议，参会企业均为科技型民企。指向科技仍是“十五五”规划焦点，重点关注二十届三中全会提出的科技相关改革举措落地。
民生主线，就业、收入、教育、住房等仍是核心，可能会加力推进共同富裕战略，如近期浙江、黑龙江、湖南等地在“十五五”规划项题会议或相关讨论中均明确提出，将“稳步推进共同富裕”作为重要内容。
风险提示：外部环境、政策力度、地缘博弈等超预期变化。 机构：国盛证券有限责任公司 研究员：熊园/朱慧 日期：2025-07-29
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