ESG政策系列：“十五五”绿色转型迈入全面发力关键期

　　2025 年10 月20 日至23 日，党的二十届四中全会在北京召开， 10 月28 日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》全文发布(以下简称《建议》） ，为2026-2030 年中国经济和社会发展指明方向。

    　　以碳达峰碳中和为牵引，我国绿色发展进入全面发力关键期。“十五五”时期是我国基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，《建议》将“ 加快经济社会发展全面绿色转型” 作为我国绿色发展的重要任务进行部署，以碳达峰碳中和为牵引，推动我国环境治理的调控工具从“能源消费双控制度”向“碳排放总量和强度双控制度”实现根本性转变。为支撑这一“指挥棒”的制度转型，《建议》提出要完善碳排放统计核算体系，并稳步实施包括地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹在内的多层次管控体系，同时扩大全国碳排放权交易市场覆盖范围。这一系列部署通过实施地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理等制度，并扩大全国碳排放权交易市场覆盖范围，将形成多层次碳定价与激励约束机制，促进社会资本向高效减排技术和绿色项目流动，以更低的边际减排成本实现碳达峰目标。

    　　加快建设安全可靠的新型能源体系，推动重点行业深度转型。

    　　《建议》将加快建设新型能源体系列为绿色转型的重点任务，并进一步深化建设“能源强国”的目标。能源结构调整的总体方向在于持续提高新能源供给比重，到“十五五”末新增用电需求将主要由新增清洁能源满足，同时煤电功能定位将由“基础保障性电源”向“支撑调节性电源”过渡。为保障能源安全，《建议》强调要全面电力系统互补互济和安全韧性水平，大力发展新型储能、加快智能电网和微电网建设。《建议》同步部署了关键的制度支撑，要求加快健全适应新型能源体系的市场和价格机制。

    　　在产业层面，明确了产业转型的“加减法”思路：一方面，在钢铁、有色、石化等高耗能行业深入实施节能降碳专项行动，该行动力争实现节能量1.5 亿吨标准煤以上，预计可减少二氧化碳排放约4 亿吨；另一方面，加快发展绿色低碳产业，力争建成100 个左右国家级零碳园区，为绿色低碳产业带来巨大发展空间。

    　　我国绿色发展政策在十二五至十五五期间持续演进，战略定位不断提升，治理体系与核心任务持续深化。十二五规划将绿色发展作为国家战略的“重要组成部分”，奠定政策框架基础；十三五规划将其确立为“五大发展理念”之一，强化制度建设；十四五规划聚焦“全面绿色转型”，融入高质量发展全局。十五五规划建议稿则将绿色发展定位为以“双碳”目标为牵引的全局性系统性变革。治理体系的演进同样清晰，自十二五的量化目标管理，到十三五提出“实行最严格的环境保护制度”，再到十四五强调“减污降碳协同推进”，“十五五”建议稿提出 “实施碳排放总量和强度双控制度”，并配套部署了从地方到产品全链条的碳排放管控体系，同时强化财税、金融、投资等多政策工具协同。绿色发展任务重心也从初期的培育绿色产业，逐步转向对整体经济的系统性改造， 并在十五五时期进一步聚焦于建设新型能源体系与推动重点行业深度转型。

    　　风险提示：国内经济形势变化超预期的风险； 外部环境超预期变化的风险；政策理解不到位的风险。 机构：中国银河证券股份有限公司 研究员：马宗明/王新月/方嘉成 日期：2025-10-30

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