“十五五”规划建议解读：“十五五” 量变到质变的供给侧兼顾需求平衡

　　事件：10 月28 日，新华社受权发布《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称为“十五五”）。

    　　战略定位与形势判断：“十五五”是基本实现社会主义现代化“夯实基础、全面发力”的“关键蓝图”，具有承前启后的重要地位，而“十四五”更侧重全面建成小康社会后开启现代化新征程的起步期。“十五五”时期我国发展处于战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的定调比以往更加严峻，更加突出风险和不确定性，比如新增了“大国博弈激烈复杂”“变乱交织、动荡加剧”等表述。此外，遵循的基本原则从“五个坚持”扩大至“六个坚持”，主要新增了“坚持有效市场和有为政府相结合”，强调针对性地解决“市场与政府边界”矛盾。

    　　七大发展目标：从“量的积累”向“质的突破”，相较于“十四五”，“十五五”明确了七大维度的“质效型目标”，一是，高质量发展显著成效特别突出了居民消费率提高、全要素生产率提升和全国统一大市场建设纵深推进；二是，新增“科技自立自强水平大幅提高”单列，凸显了科技创新在高质量发展中的核心地位，从突破“卡脖子”转向全面技术引领；三是，全面深化改革范围不仅局限于经济领域，进一步扩围至国家治理的全领域；四是，社会文明程度明显提升提出了“文化软实力增强”的新要求，这在当今中美博弈环境下具有特殊重要性；五是，从“生态文明建设实现新进步”进一步升级为“美丽中国建设取得新的重大进展”，突出了“碳达峰目标如期实现”；六是，人民生活品质提高依然是高质量就业优先，同时强调“社会保障制度更加优化更可持续”；七是，“十五五”新增设“国家安全屏障更加巩固”目标， 体现了现阶段“统筹发展与安全，筑牢经济社会发展安全底线”重要性。

    　　重点任务：与“十四五”相比，“十五五”在12 个重点任务领域保持一致，但任务顺序有所变化，主要表现为以下两点：一是，现代产业体系从第2 位升至第1 位，这表明政策重心从之前“技术突破”转向“科技与产业的深度融合”，强调科技创新要服务于现代产业体系建设；二是，对外开放从第9 位升至第5 位，从“坚持实施更大范围、更宽领域、更深层次对外开放”转变为“稳步扩大制度型开放、维护多边贸易体制”，表明未来5 年的开放重点从“市场准入”转向“制度对接”。此外，社会民生前移1 个位次、绿色生态后移1 个位次。

    　　供给侧兼顾需求平衡：相较于“十四五”，“十五五”一大核心变化就是通过科技创新催生新供给，再利用新供给激发新需求，同时通过制度保障释放内需潜力，并借助高水平的对外开放拓展外需空间，最终构建起一个更加健康、稳定、高质量的国内国际经济循环。一是，在供给端通过科技创新提高全要素生产率，同时利用“人工智能+”赋能优质产品量产，目标是让“生产”本身能够创造新的“消费”。二是，“十五五”提到构建强大国内市场，并要求“坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密　　结合、建设全国统一大市场”，旨在夯实国内需求基本盘，形成“有得买”也“买得起”的良性循环。此外，在练好“内功”的同时，也要通过更高水平的对外开放，利用全球市场来巩固和放大中国的供给优势，比如通过“一带一路”深化外需市场，构建一个更加稳定、多元的外部需求网络，有效对冲其他市场的不确定性。

    　　建设现代化产业体系，强化实体经济地位：“十五五” 将“建设现代化产业体系”从“十四五”的第二位提升至首要任务。一是，制造业定位升级，从“十四五”的“保持制造业比重基本稳定”变为 “保持合理比重”并“巩固全球分工地位”；二是，战略新兴产业新增了“低空经济、航空航天集群”，补充“十四五”的新能源、新材料，同时强调了“量子科技、生物制造、氢能和核聚变能、脑机接口、具身智能、第六代移动通信等”未来产业。

    　　科技自立自强，引领发展新质生产力：与“十四五相比”，一大变化是科技创新从“战略支撑”升级为“引领发展新质生产力”，一是，强调基础研究和关键核心技术攻关，重点推动集成电路、工业母机、高端仪器、基础软件、先进材料、生物制造等领域关键核心技术攻关，紧迫性提升，力度加码；二是，强调通过科技创新提升生产效率，这一转变意味着科技将成为推动经济发展的核心引擎，科技企业将继续成为发展重点，同时将“数字中国建设”重新归类至创新板块。

    　　坚持扩大内需、建设强大国内市场：“十五五”在坚持扩大内需这一战略基本点前提下，首次提出“以新需求引领新供给，以新供给创造新需求”取代“十四五”“供给引领和创造新需求”单向逻辑，供需协同重要性更加突出，同时强调“投资于人”与“投资于物”并重，强调要扩大有效投资，着力提高投资效益。此外，“十五五”用“全国统一大市场建设”替代了“国内国际双循环”，为破解国内大循环卡点，表明未来政策重点从扩大市场规模转向消除市场壁垒，有助于降低企业跨区域经营成本，更好地激发内需潜力。

    　　加快构建高水平社会主义市场经济体制：一是，“十五五” 首次定义了“内需主导、消费拉动、内生增长”模式，同时新增“增强宏观政策取向一致性”，更加突出“强化国家发展规划战略导向作用”。二是，“十五五”的财税改革聚焦增强财政可持续性、发挥积极财政政策作用两大领域，这在当前地方财政汲取能力不足、财政支出难以压降的情况下显得尤为重要。三是，新增设“加快建设金融强国”，取代“十四五”的建立现代财税金融体制。货币政策方面，表述“构建科学稳健的货币政策体系和覆盖全面的宏观审慎管理体系”，突出大力发展科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融；资本市场方面，“十五五”覆盖了多层次资本市场体系，而非“十四五”单一股权市场，为新产业、新业态、新技术企业融资，提供更高效的金融服务。

    　　扩大高水平对外开放、稳步扩大制度型开放：一是，与“十四五”相比，“十五五”表述从“坚持实施更大范围、更宽领域、更深层次对外开放”转变为“稳步扩大制度型开放”，对外开放重点从市场准入转向制度对接，领域聚焦于服务业开放。二是，“十四五”的推进贸易创新发展旨在　　增强对外贸易综合竞争力，而“十五五”愿景更加宏大，进一步提出了“加快建设贸易强国”这一目标，同时在货物贸易、服务贸易、数字贸易三大领域提出细化要求。三是，“十五五”新提出了“拓展双向投资合作空间”，强调落实好“准入又准营”取代过去“准入”单一逻辑。四是，相比“十四五”“稳慎推进人民币国际化”，“十五五”旗帜鲜明地提出“推进人民币国际化，提升资本项目开放水平，建设自主可控的人民币跨境支付体系”。

    　　保障和改善民生，以人为本新型城镇化：体现了“投资于人”（如教育、健康、生育补贴）与“投资于物”结合，旨在破解民生与经济循环矛盾。

    　　一是，“十四五”中房地产被放到了新型城镇化框架下，而“十五五”房地产被明确归入“保障和改善民生”板块，与就业、教育、社保等民生核心领域并列，更与此前的防风险、房住不炒形成对比。这一转变的背后，是房地产风险逐步化解、民生需求日益凸显的现实基础，表明地产行业已具备回归居住本源的客观条件。二是，由“积极应对人口老龄化国家战略”升级为“促进人口高质量发展”，提出了“健全覆盖全人群、全生命周期的人口服务体系”，在生育、养老保障领域提出更细化要求。三是，新型城镇化注入了新内涵，强调 “以人为本”，以往的城镇化更侧重于基础设施建设，未来则更注重服务功能、更好地满足居民需求。

    　　总的来看，“十四五”侧重于在全面建成小康社会后夯实基础、补齐短板；而“十五五”则是在此基础上全面发力、攻坚突破的关键五年，其战略部署更具主动性和突破性。近日发布的“十五五”规划建议进一步明确了“十五五”时期的战略定位、主要目标和工作部署，在产业建设、科技进步、扩大内需、投资于人等方面提出了更高的目标和要求。其中的三重战略转向锚定了中国式现代化新路径：一是发展逻辑转向，即从规模速度导向转变为“质效优先、安全为基”，科技创新要素作用被显著放大、明确要求推动全要素生产率提高；二是，经济增长动能的转向，即投资出口驱动转变为内需消费主导，通过“收入—消费—产业”闭环激活内循环动力；三是，治理模式的转向，从单点改革转为“经济—科技—民生—安全”系统集成，以制度优势应对日益激烈的大国博弈。

    　　风险提示：地缘政治风险、国内政策落地不及预期。 机构：招商证券股份有限公司 研究员：张静静 日期：2025-10-31

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