养老保险体系研究（五）：中国补充养老险：个人养老金的发展现状与制度优化

　　第三支柱养老保险，通常由个人自愿参与，以增厚老年人退休后收入为目标。中国的第三支柱养老保险起步较晚，直到2022年，才在前期个税递延型商业养老险试点的基础上，进一步试点个人养老金制度。2024年末，个人养老金制度从试点地区推向全国，标志着第三支柱养老保险的正式建立。

　　当前的个人养老金，可以被视为一个具有缴费上限的封闭式投资账户。居民每年可以向该账户进行最高1.2万元的缴费，用于进行符合规定的投资。等达到领取基本养老金的年龄时，可以从该账户中领取所积累的资金。缴费时，缴费金额可以在个人所得税税前扣除，领取时再按照领取金额的3%单独补税。

　　对居民而言，是否参加个人养老金，主要受两个因素影响：税惠力度及超额收益。一方面，由于领取时存在补税，居民在缴费时享受的税惠水平，至少需要大于补税规模，才能真正享有税惠。另一方面，由于个人养老金很难提前领取，居民会要求个人养老金产品有较高的超额收益，作为流动性补偿。只有二者同时成立，或者超额收益足以用于覆盖补税时，缴纳个人养老金才显得划算。

　　试点地区，居民参与个人养老金的热情并不高。截止2024年末，36个试点地区开户人数约在7000万人左右，占试点地区城镇职工基本养老保险参保在职职工的42.17%，缴费人数仅占开户人数的30%左右，居民参与热情略显低迷。

　　个人养老金吸引力不足，主要源于三个原因：第一，居民收入水平仍然偏低，具有参保能力的居民本身不多。根据我们的测算，2023年中国7.4亿就业人口中，约有5.2亿人无需缴纳个税。对于收入水平偏低、无需缴纳个税的人群而言，增缴个人养老金确实力不从心。第二，税惠设计缺陷，进一步降低了中低收入群体的参保意愿。当前的税惠设计之下，如果居民年收入没有达到9.6万元、适用个税税率没有超过3%，缴纳个人养老金实际面临零税惠甚至负税惠，进一步打击了中低收入群体的参与意愿。第三，现有个人养老金产品没有明显的超额收益，无法实现流动性补偿。2024年以来，绝大多数公募基金的个人养老金产品没能跑赢宽基指数；银行的个人养老金理财产品，相较其他银行理财产品而言，也没有显著的收益率优势。整体而言，居民的观望心态比较严重。

　　政策建议：我们认为，个人养老金可以通过以下手段提升制度吸引力。第一，优化税惠政策设计，对适用0%和3%个税税率的居民而言，将其领取端税率降为0%，规避零或负税惠问题。第二，优化提前支取方案，参考美国IRA的经验，允许通过罚息提前领取账户资金，降低参保人员流动性担忧。第三，进一步放宽投资品类，如港股产品、黄金等另类投资产品等。在提升个人养老金产品的投资回报率、实现流动性补偿的同时，满足居民的多样化投资需求。第四，优化缴费上限限制，提升新型就业者缴费限额，充分考虑特殊群体的替代性保障需求。第五，借鉴英美经验，建立自动注册机制，打通三支柱个人账户间的壁垒，并优化开户流程，增强制度功能性。

　　风险提示：1）测算数据不能保证绝对精确；2）针对当前的分析不能完全反映长期趋势；3）综合考虑其他支柱养老金可能影响政策建议的适用性。

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