零基预算：财政制度改革进程与影响

　　预算制度是财政制度的核心。1949 年以来，我国政府预算制度的发展可以大致分为四个阶段。1）1978 年以前：实行“统收统支”的财政体制，相应的形成了“高度集中、统收统支”预算编制模式。2）1978—1998 年：恢复预算编制，同时对传统的预算制度进行改革，并初次对“零基预算”进行了尝试。3）1999—2012 年：以部门预算、政府收支分类预算改革为核心，预算体系逐步完善，政府职能逐步清晰。4）2013 年至今：按照建立现代预算制度的要求深化和完善政府预算，推进国家治理体系现代化进程，包括进一步完善预算立法、全面实施预算绩效管理、深化财税体制改革，其中“深化零基预算改革”是“深化财税体制改革”中的核心内容。

    　　零基预算是一种预算编制理念，强调在编制预算时“从零开始”、不以上一年度本部门或本地区的预算金额为基础进行调整，而是重新核定每个项目的重要性，综合评估支出项目的轻重缓急，并由此划拨年度预算资金。但在实践中，零基预算可以和绩效预算管理可以互为补充，共同发挥作用。

    　　零基预算的核心是打破预算基数，然而，打破预算基数实际上意味着调整过往的支出结构、同时还需配套相应的事前和事后评估机制。首先，零基预算改革有利于打破支出固化格局。其次，零基预算改革进一步完善了“二上二下”的预算编制程序。最后，零基预算改革有利于盘活低效的预算资金，提高资金使用和预算执行效率。

    　　2014 年以来，新一轮零基预算改革试点已经在国内各地区展开。据不完全统计，已有9 个省份的16 个省以下行政区开展了零基预算试点。在省级或全省层面实施零基预算改革的省级行政单位有广东、陕西、河南、广西、安徽等5 个省份和天津1 个直辖市。率先实施“零基预算”改革的地区已经取得了一定的成效，包括取消不合理项目、回收存量资金、将资金重新安排至重要领域等。

    　　预计 2025 年零基预算改革的覆盖范围有望进一步扩大。短期来看，2023 年一般公共财政预算支出的总规模为27.5 万亿，2024 年一般公共预算的计划支出规模为28.5 万亿，从各地区的情况来看，零基预算改革普遍能产生10%以上的预算支出规模削减。假设在全国层面的支出核减率为5%~10%，则能相应盘活1.4~2.9 万亿的财政资金。长期来看，随着零基预算改革的实行，能够盘活的存量资金规模大概率有所递减，但对支出效率的提振将提升长期中的财政乘数，进而强化财政逆周期调节政策的有效性。

    　　风险提示：数据收集、测算有误差。