2025年政府工作报告解读：供需平衡再启航

　　会议：

    　　3 月5 日上午9 时，十四届全国人大三次会议开幕会在北京人民大会堂举行，习近平等党和国家领导人出席大会。国务院总理李强代表国务院，向十四届全国人大三次会议作政府工作报告。

    　　摘要

    　　今年我国GDP 增长目标设为5.0% 左右，就业目标与过去两年保持一致，通胀目标下调至2.0%，外贸强调“稳定”并重视服务贸易。2025 年政府工作任务重心从“发展新质生产力”切换至“大力提振消费”，对服务业发展的重视度显著提升，有利于打破“工业通缩-服务业收缩-需求下降”的负向循环。预计2025年国内居民就业和收入状况将明显改善，从而提振消费，推动供需再平衡。

    　　财政政策“更加积极”如期而至。2025 年广义赤字总额来到11.86 万亿，较2024 年提高2.9 万亿，广义赤字率抬升至8.4%左右。一是赤字率达到4%，安排赤字5.66 万亿，较去年扩张1.6 万亿。二是新增专项债4.4 万亿，较去年提高5000 亿，重点用于投资建设、土地收储和收购存量商品房、消化地方政府拖欠企业账款等。三是提高特别国债额度到1.8 万亿，安排1.3 万亿超长期特别国债，较去年提高3000 亿，其中有3000 亿用于消费品以旧换新。此外安排5000 亿特别国债用于补充国有大型商业银行资本金。

    　　货币政策总体延续了中央经济工作会议的表述，即实施“适度宽松”的货币政策，并“适时降准降息”。

    　　但在汇率目标并未改变且价格企稳诉求有所上升的情况下，随着央行宏观审慎与金融稳定功能进一步拓展，总量货币政策宽松幅度或仍受到诸多制约。基准情形下，建议可比照2024 年的实施力度判断今年的总量货币政策空间。在贸易摩擦、全球金融条件等外生性因素总体可控的情况下，我们预计全年降息不高于30BP，降准50-75BP。节奏上看，上半年（二季度）仍有希望迎来首次操作，以维持政策力度延续性。

    　　结构性政策重要性进一步凸显。内需方面，特别强调“大力提振消费”，安排3000 亿元特别国债支持消费品以旧换新，注重居民增收与完善工资增长机制。投资方面，对7350 亿元的中央预算内投资，强调项目精准性。产业政策延续突出新质生产力，首次提及具身智能、6G 等新兴产业，强调传统产业改造与新兴产业发展融合。地产方面，持续用力推动房地产市场止跌回稳，并赋予地方政府收购存量商品房的更大自主权。民营经济与资本市场方面，坚持“两个毫不动摇”，要求推动中长期资金入市，并提出改革优化股票发行上市和并购重组制度。

    　　总体目标：总量稳中求进，对服务业发展的重视程度明显提升2025 年中国GDP 增长目标设定在5.0%左右，与2023、2024 年持平，就业目标也与过去两年保持一致，体现“稳中求进”的工作总基调。居民消费价格涨幅目标从往年的3.0%下调至2.0%，表明政府确认未来国内通胀中枢或在2.0%左右，此次下调使得通胀目标变得更加务实。外贸方面强调“稳定”，其中首次提及“鼓励服务出口，扩大优质服务进口”，体现未来政府进一步扩大高水平对外开放的抓手或落在服务业上。

    　　考虑到2025 年政府工作报告还首次提到“加大服务业投资力度”、“完善全口径消费统计制度”，并且还提及“扩大健康、养老、托幼、家政等多元化服务供给”、“落实和优化休假制度，释放文化、旅游、体育等消费潜力”，体现2025 年政府对服务业发展的重视程度明显提升。

    　　实际上，2018 年后，中国逆周期调节政策重心从需求刺激转向以减税降费为主的供给刺激，重点扶持工业部门。新能源、汽车等产业因此快速发展。但过去两年在工业品通缩、财政收入承压的大背景下，此模式的运转需通过挤压服务业利润来维持对工业生产和投资的激励强度，此时服务业承担了为工业降成本的角色，导致服务业增长受抑。由于服务业承载主要就业增量，其疲软进一步压制居民收入与总需求，因此形成了“工业通缩-服务业收缩-需求下降”的负向循环。2025 年政府工作报告对服务业发展的重视程度明显提升，或表明政府的逆周期调节政策重心有所变化，叠加全方位扩大内需举措，预计2025 年国内服务业增长将明显回暖，这将使得居民就业与收入改善，获得感增强。

    　　此外，值得关注的是，报告中对今年主要工作任务的次序进行了调整，将重心从“生产”调整为“消费”，体现了通过供需再平衡，改善供求关系，将价格总水平提升至合理区间的重要目标。2024 年政府工作任务排序第一的是“大力推进现代化产业体系建设，加快发展新质生产力”，而“着力扩大国内需求，推动经济实现良性循环”排序第三；2025 年政府工作任务排序第一的是“大力提振消费、提高投资效益,全方位扩大国内需求”，“因地制宜发展新质生产力,加快建设现代化产业体系”排序第二。

    　　财政政策：“更加积极”如期而至，消费支持力度提高2025 年财政政策“更加积极”，广义赤字提高2.9 万亿。具体而言，一是今年赤字率大胆突破3%的红线，达到4%的近年高点，安排财政赤字5.66 万亿，较去年的4.06 万亿大幅扩张1.6 万亿，显示出宏观政策逆周期调节、托举经济的决心。

    　　二是安排新增专项债4.4 万亿，较去年3.9 万亿提高5000 亿，重点用于投资建设、土地收储和收购存量商品房、消化地方政府拖欠企业账款等，其中用于化债的专项债规模预计8000 亿，用于“收储”的专项债规模可能在6000 亿以上。

    　　三是提高特别国债额度到1.8 万亿。安排1.3 万亿超长期特别国债，较去年提高3000 亿，其中有3000 亿用于消费品以旧换新，较2024 年的1500 亿翻番，其余额度分配尚未明确。此外安排5000 亿特别国债用于补充国有大型商业银行一级资本。

    　　上述三项相加，2025 年广义赤字总额来到11.86 万亿，较2024 年的8.96 万亿提高2.9 万亿，广义赤字率抬升至8.4%左右。第一本账的预算支出相应提高1.2 万亿至29.7 万亿，较2024 年的28.5 万亿增加4.2%左右，高于2024 年的预算增速目标（4%），其中安排中央预算支出7350 亿，比去年提高350 亿。此外在防范地方财政风险方面，2024 年已经安排了三年每年20000 亿的特殊再融资债用于化债。

    　　目前政府债务特别是国债发行进度较快。截至第9 周（2/24-3/2），国债净融资+新增地方债发行（广义赤字）累计1.7 万亿，进度14%，超去年同期水平。主要是国债净融资速度较快，累计超八千七百亿，新增专项债发行并不算快。特殊新增专项债已发行932 亿，土地储备专项债已发行424 亿。特殊再融资债至上周已发行9542 亿，发行进度接近一半。

    　　总体来看，2025 年财政政策打出了“赤字扩张+专项债加码+特别国债发力”的组合拳，扩内需和防风险两手抓。短期内传达较强的信号意义，可提振市场信心，后续观察政策落地速度和落地效果。长期来看，需以改革释放制度红利，加快消费税改革、零基预算等落地见效，推动从“化债中求稳”向“发展中化债”转型，实现财政可持续与经济高质量发展的平衡。