宏观研究“双标”的美国产业政策：类型、动因、效果及思考

　　摘要

    　　特朗普指责其他经济体的经济和产业政策给美国出口造成了非关税壁垒，但近些年美国自身却通过层出不穷的产业补贴大力扶持本土产业，并以“国家安全”或“公平贸易”为名设置高关税壁垒打压国外企业。这种策略既反映了其维护经济霸权的意图，也暴露了政策内在的矛盾性与反噬效应，是典型的“双标”行为。

    　　特朗普向全球加征关税，试图通过关税压制竞争对手，意图为美国带来就业回潮与产业保护。但经济规律比政策强，主观意愿要受到客观规律的制约。

    　　美国存在基础设施陈旧、劳动力成本过高、产业链不完善等问题，导致美国制造业丧失国际竞争力。特朗普关税政策不仅难以带动美国实现再工业化，反而会反噬美国自身，加剧美国经济滞胀风险。对此，我们在《重新理解特朗普行为逻辑：中国应对的三大原则和五大建议》《美国制造业回流：动因、效果与展望》做了分析。

    　　本文主要研究和讨论：美国实施了哪些产业政策？这些政策是如何运作的？

    　　哪些政策效果好，哪些效果不好？其原因是什么？从中我们可以得到哪些启示？

    　　一、美国产业政策的类型及运作机制

    　　产业政策（industrial policy）指政府为提升产业竞争力、调整产业结构，而在产业层面调整资金、技术、劳动力等要素配置的一系列政策。

    　　根据实施对象和运作机制，美国产业政策可分为对内支持性政策和对外限制性政策。

    　　对内支持性政策主要实施对象是国内产业，包括财政金融政策、政府采购和胁迫他国开放市场政策、创新支持政策、基础设施投资政策等。这类政策在低成本资金、更广阔的境内外市场、技术研发支持和完善的基础设施等方面对国内企业进行支持，从而增强其竞争优势。

    　　对外限制性政策主要实施对象是他国产业，包括投资限制政策、贸易保护政策、技术限制政策、出口管制政策等。这类政策在投资和并购、本国市场、前沿技术、关键材料和设备等方面对国外企业进行限制，从而保护本国企业。

    　　二、美国产业政策的实施动因、实施主体及特征（一）实施动因

    　　一是提升产业竞争力、缩小贸易逆差。美国制造业增加值占全球的比重自1980年的25.2%下降到了2023 年的17.6%，而且贸易逆差自1997 年以来明显扩大，　　2008 年已达到8000 亿美元。

    　　二是提升供应链韧性和安全水平。布鲁金斯学会指出，2018 年，中国已成为美国90%以上制造业产值最重要的外国供应商，特别是在服装、机动车和电气设备等领域对中国依赖更严重。

    　　三是增加就业和缩小贫富差距。美国制造业转移到其他经济体后，制造业就业岗位减少、贫富差距扩大。据美国人口普查局，美国住户收入基尼系数已从1967 年的0.4 上升到了2023 年的0.49。

    　　四是保持科技领先和经济领先。若要维持目前的科技和经济领先地位，美国需不断在前沿领域加强创新，培育发展新兴产业并使其达到全球领先水平，为此美国采取了支持新兴产业发展的产业政策。

    　　（二）实施主体

    　　美国全国性的产业政策主要由联邦政府部门设计和实施，如财政补贴政策主要由能源部、商务部等依据《通胀削减法案》和《芯片法案》直接对相关企业进行补贴。只有在完善基础设施等少数政策中，州和地方政府才发挥作用。

    　　州和地方政府也实施了适用于本辖区的商业激励政策，以支持特定产业发展。

    　　这些政策一般包括税收激励政策与非税收激励政策两大类。

    　　（三）三大特征

    　　一是重视前瞻技术创新，并推动产学研协作，促使技术得到商业化应用。

    　　二是重视产业链和供应链安全，尤其是一些关键产业和技术领域的产业链安全。

    　　三是重视使用各种贸易手段。一旦美国某个产业的竞争力不足，美国联邦政府往往通过加征关税等贸易手段来进行保护和救济。

    　　三、美国产业政策的实施效果

    　　整体而言，美国的产业政策取得一定成功，但不同政策的效果存在明显差异，而且部分对外限制的政策建立在损害他国利益的基础上，要客观全面认知。

    　　其中，科技创新的创新支持政策的效果明显；政府采购和胁迫他国开放市场政策在一些产业的早期发展中、财政金融政策在制造业回流中均取得一定效果；贸易保护主义政策的效果较为有限。

    　　（一）创新支持政策最成功。一是因为创新尤其是基础研究的创新具有正外部性，更容易通过技术创新，提升产业竞争力和新增就业，二是因为美国鼓励大学和其他科研机构将科技成果转化。

    　　（二）政府采购和胁迫他国开放市场政策具有一定效果。美国在产业发展初期实施该政策，此时需求对产业发展非常重要。

    　　（三）财政金融政策有效。一是因为政策直达企业且支持力度大，一家半导体企业可能获得接近百亿美元的补贴；二是支持主体或环节广泛，既可面向某个产业和某类企业，如中小企业、创新型企业，也可针对特定环节或主题，如出口、投资等。三是条款设置精细化，重点要求企业留在或回流美国。

    　　（四）贸易保护政策效果非常有限，因为其面向产业的要素成本在美国与其　　他国家之间差异巨大，贸易保护不足以抵消这种差距，受保护的产业依旧缺乏竞争力。

    　　四、总结与思考

    　　（一）美国产业政策过去较为隐蔽且在产业政策问题上双标美国从未远离产业政策，但由于过去相当一段时间内，美国对内支持性政策更多在国防而非民用、科技而非经济领域实施，对外限制性政策主要针对特定国家和产业而非所有国家和产业，因而其产业政策具有隐蔽性。以至于部分国家也认为同美国未实施产业政策。而近年来由于大国竞争，美国的产业政策更加具象化。

    　　美国长期以来指责中国等国家采用产业政策影响自由贸易和公平竞争，但自身却实施多项产业政策，体现了其在产业政策问题上的双标。一是美国批评他国采用补贴等产业政策，但美国自身也广泛采用产业补贴、税收抵免政策。

    　　二是美国在指责中国的产业政策后，立刻采取加征关税、科技封锁等手段对中国产业进行无理打压，而这些贸易保护措施本质是保护美国产业的产业政策。

    　　（二）中国有必要积极应对美国产业政策的外溢冲击，优化我国产业政策一是适时对美企业进行对等反制，通过反垄断反倾销调查、反规避调查、列入不可靠实体清单、加强进口食品健康检测等手段，对美国特定产业和企业进行有理有据有力的反制。

    　　二是积极维护国内企业的正当合法权益，通过行业协会、驻美使领馆等，保护国内企业在对美贸易和投资中的权益，并为其在美诉讼提供法律支持。

    　　三是我国产业政策的重点可放在科技竞争和产业链安全上，通过新型举国体制加快核心技术攻关，实现“卡脖子”环节的自主可控和国产替代；产业政策要更加重视普惠性，尤其是在创新支持政策上。

    　　四是产业政策的实施要建立在促进全国统一大市场的构建上，要避免区域产业政策导致的重复投资、低效竞争以及破坏公平竞争；严格禁止违规制造的税收洼地等、加强重大投资审批、促进跨区域间企业兼并重组。

    　　五是持续优化各类具体产业政策。其一，财政金融既要精准有力，也要及时调整和兼顾财政可持续性。其二，加强军民融合深度，建立“国防-民用”技术转化机制。可通过设立制造业创新中心，通过市场化运作来加快技术转化。

    　　其三，增加政府采购对我国产品和企业的支持力度。其四，加征关税反制的对象尽量不要面向中间品，而主要面向终端产品，避免造成中间品下游产业生产成本的提高。

    　　风险提示：美国对华政策超预期、国际经济政治局势变化超预期