财政系列研究之二：专项债的新变化

　　2024 年中央经济工作会议明确提出，“增加地方政府专项债券发行使用，扩大投向领域和用作项目资本金范围”。2024 年全国财政工作会议指出，2025 年将“安排更大规模政府债券，为稳增长、调结构提供更多支撑”。2024 年12 月25 日，国办发文规定实行专项债投向领域“负面清单”管理，未纳入清单的项目均可申请专项债资金，专项债用作项目资本金范围被扩大至22 个领域，并决定在10省（市）和雄安新区开展专项债项目“自审自发”试点。

    　　自2015 年地方专项债首次发行以来，额度不断增加、使用范围持续优化、使用效益不断提升、风险管理逐步科学，日益成为积极的财政政策重要工具之一，发挥着带动投资、扩大内需、补齐短板、稳定经济运行的宏观调控作用。

    　　上篇报告《怎么看财政赤字？——财政系列研究之一》主要回顾了全国财政赤字和债务的来龙去脉，本篇报告则从地方视角出发，梳理和探讨专项债的起源以及管理使用方面的新变化。

    　　专项债的三大新变化

    　　专项债投向领域实行“负面清单”管理，未纳入清单的项目即可申请使用。除了完全无收益的项目、楼堂馆所、形象工程和政绩工程、除保障性住房和土地储备以外的房地产开发及商业设施、一般竞争性产业项目之外，其余项目均可申请专项债券资金。“负面清单”之外皆可用，能有效缓解专项债项目匮乏问题，显著提升专项债使用效率，尽快形成实物工作量。

    　　专项债可用作项目资本金范围实行“正面清单”管理，扩大至22个领域，用作项目资本金比例提高至30%。专项债用作项目资本金范围新增云计算、数据中心、传统基础设施智能化改造等新型基础设施建设，信息技术、新材料、生物制造、数字经济、低空经济、量子科技、生命科学、商业航天、北斗等前瞻性战略性新兴产业基础设施建设，以及城市更新、卫生健康、养老托育、省级产业园区基础设施、货运综合枢纽等领域，促进专项债在强基础、补短板、惠民生、扩投资等方面进一步发挥积极作用。同时，以省份为单位，将专项债用作项目资本金的比例上限由25%提高至30%，更好地发挥财政资金的杠杆作用。

    　　在10 省（市）和雄安新区试点专项债项目“自审自发”。试点地区　　有北京、上海、江苏、浙江（含宁波市）、安徽、福建（含厦门市）、山东（含青岛市）、湖南、广东（含深圳市）、四川和河北雄安新区。

    　　这些地区项目清单只需经省级政府审核批准后即可发行专项债。专项债项目审核权限下放，有利于充分调动地方政府积极性，提升项目储备和债券发行使用效率，支持经济大省发挥挑大梁作用。

    　　专项债发行使用的演进历程

    　　2015 年首次发行专项债。为了规范地方举债融资行为，2009 年起国务院同意地方发行债券，承债主体为地方政府，但由财政部代发代还。2013 年十八届三中全会通过的《决定》指出“允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道”。2014 年4 月，国务院发文明确提出建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制；8月《预算法》修订，正式允许地方发债融资；10 月首次提出地方可发行专项债融资。2015 年专项债首次发行，额度1000 亿。

    　　专项债发行规模不断增加。截至2024 年12 月30 日，专项债存量规模达30.8 万亿。新增专项债额度迅速上升后维持高位水平，2015年首次发行额度1000 亿，2018 年超1 万亿，2019 年超2 万亿，2020 年达3.75 万亿，2024 年3.9 万亿创新高。2024 年中央经济工作会议明确表示“增加地方政府专项债券发行使用”，2024 年全国财政工作会议指出2025 年将“安排更大规模政府债券”。专项债发行规模快速增加，2015 年近1 万亿，2016-2019 年在2-2.5 万亿左右，2020 为4.1 万亿，2021、2022 年约5 万亿，2023 年约6万亿，截至2024 年12 月29 日为7.5 万亿。2024 年11 月，人大常委会审批通过一次性增加6 万亿地方政府专项债务限额。

    　　专项债投向领域逐年优化。2015 年，地方专项债主要用于公益性项目建设。2017 年土地储备、收费公路、轨道交通、棚户区改造等细分品种陆续出现。2019 年9 月国常会构建了专项债投向的基础分类框架，共7 大领域。2021 年2 月，投向领域增加国家重大战略项目和保障性安居工程，共支持9 大领域。2022 年使用范围扩大至10大领域，2023 年增至11 大领域。2024 年10 月12 日财政部提及专项债用于土地储备、收购存量商品房。11 月8 日人大常委会通过了专项债用于置换地方存量隐性债务。12 月12 日中央经济工作会议明确扩大专项债投向领域和用作项目资本金范围。12 月16 日国常会允许专项债用于土地储备、支持收购存量商品房用作保障性住房。12 月25 日，国办发文规定，未纳入专项债投向领域“负面清单”的项目均可申请专项债资金。

    　　专项债用作项目资本金范围持续扩大。2019 年允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金，共4 大领域。2019 年9 月规定各省专项债用作项目资本金比例上限为20%，并扩大至铁路、收费公路等10 个领域。2020 年将上述比例上限调整至25%。2022 年10 月，可用作项目资本金的领域扩大至13 个领域。2023 年9 月，新增供气、供热两个至15 大领域。2024 年增至17 大领域，12 月25 日扩大至22 大领域。

    　　对专项债管理更加规范，更好发挥逆周期调节作用对专项债规模实行限额管理，风险更可控。2014 年国务院规定，对地方债务规模实行限额管理，不得突破批准的限额，包括专项债。

    　　新增地方专项债额度和专项债限额由国务院确定，报全国人大批准。

    　　各省、自治区、直辖市专项债务限额由财政部报国务院批准后下达各省级财政部门。

    　　对专项债投向领域实行“负面清单”管理，使用更灵活。2021 年，财政部、发改委联合制定了专项债投向领域禁止类项目清单。2024年12 月16 日国常会指出，要实行地方政府专项债券投向领域“负面清单”管理，优化项目审核和管理机制，适度增加地方政府自主权和灵活性。12 月25 日，国办发文明确专项债券投向领域的“负面清单”。

    　　提前下达部分新增专项债限额，发力更靠前。2018 年12 月，十三届全国人大常委会授权国务院2019-2022 年在当年新增地方政府债务限额的60%以内，提前下达下一年度新增地方政府债务限额。

    　　2023 年10 月，十四届全国人大常委会继续授权国务院可提前下达部分新增地方政府债务限额。

    　　风险提示

    宏观经济超预期波动，全球经济超预期衰退，地缘政治，政策不确定性，全球经贸摩擦等风险。