2025年政府工作报告点评：扩财政、促消费

3 月5 日召开十四届全国人大三次会议，国务院总理李强作政府工作报告。

    2025 年经济增长目标维持不变，财政预算安排4%赤字率，广义政府融资扩大，广义财政支出增速加快。政策动态调整、加强协同，有利于经济平稳运行。以“惠民生、促消费”作为经济政策着力点，大力提振消费。“稳住楼市股市”，有助于提振信心、促进消费。

    2025 年经济增长目标维持5%左右。2025 年主要发展预期目标和2024 年基本保持一致。其中，国内生产总值增长目标维持“5%左右”；城镇调查失业率目标维持“5.5%左右”，城镇新增就业目标维持“1200 万人以上”；居民收入增长“和经济增长同步”；国际收支仍然要“保持基本平衡”。预期目标调整的指标有：居民消费价格涨幅从“3%左右”下调为“2%左右”；粮食产量从“1.3 万亿斤以上”上调为“1.4 万亿斤左右”；单位国内生产总值能耗从“降低2.5%左右”调整为“降低3%左右”。

    财政政策更加积极。2025 年将实施更加积极的财政政策，一般公共预算赤字率定在4%，广义政府融资大幅扩张，广义财政支出增速明显加快。

    一般公共预算赤字率提高至4%，创历史新高。2025 年财政预算安排一般公共预算赤字5.66 万亿元、比上年增加1.6 万亿元；赤字率4%左右，比上年提高1 个百分点。4%的赤字率为历史最高水平，超过2020 年的3.6%和2023 年的3.8%。一般公共预算赤字率大幅提升显示出财政政策主动扩张的姿态。

    广义政府融资创历史新高。除了一般公共预算赤字，2025 年拟发行超长期特别国债1.3 万亿元，比上年增加3000 亿元；拟发行特别国债5000亿元，支持国有大型商业银行补充资本；拟安排地方政府专项债券4.4万亿元、比上年增加5000 亿元。2025 年预算合计安排新增政府债务11.86 万亿元，比2024 年预算增加2.9 万亿元。但考虑2024 年4 季度追加4000 亿元地方政府专项债限额资金，实际增加2.5 万亿元；政府债券净融资相对GDP 比例提高1.5 个百分点至8.4%。

    广义财政支出增速明显加快。2025 年预算安排一般公共预算支出增长4.4%，比2024 年实际增速3.6%提高0.8 个百分点。广义财政支出增速提升幅度更大。一般公共预算和政府性基金两本账预算支出合计增长9.3%，比2024 年实际增速2.7%大幅提升，也高于2024 年预算增速7.9%。过去几年，税收和土地出让收入下滑，拖累财政收入，使得广义财政支出实际增速低于预算增速。随着经济企稳回升、房地产市场边际改善，收入对支出拖累可能减小，2025 年广义财政支出实际增速可能明显加快。

    货币政策“适度宽松”，但降息空间可能有限。2025 年政府工作报告提出“发挥好货币政策工具的总量和结构双重功能，适时降准降息，保持流动性充裕，使社会融资规模、货币供应量增长同经济增长、价格总水平预期目标相匹配”。“适时降准降息”意味着年内有可能再次降息降准。由于去年4 季度以来经济企稳回升，楼市股市回稳，短期内降息必要性有所降低。但近期外部风险有所上升，美国对中国商品加征关税可能给出口造成冲击，另外最近美元指数回落也给国内货币政策带来更多空间。我们预计，如果经济或是楼市股市下行压力加大，央行可能会再次降息。但降息空间可能有限，预计年内公开市场操作利率降息幅度在20bp 以内。

    政策动态调整、加强协同，有利于经济平稳运行。2025 年政府工作报告提出“根据形势变化动态调整政策，提高宏观调控的前瞻性、针对性、有效性”，“加强财政、货币、就业、产业、区域、贸易、环保、监管等政策协同以及与改革开放举措的协调配合，增强政策合力”，“出台实施政策要能早则早、宁早勿晚，与各种不确定性抢时间，看准了就一次性给足，提高政策实效”。

    我们预计，2025 年经济运行可能更加平稳。如果经济出现下行风险，政策应对可能会更加及时。

    以“惠民生、促消费”作为经济政策着力点，大力提振消费。2025 年政府工作报告将“大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求”放在今年重点工作任务首位，“经济政策的着力点更多转向惠民生、促消费”。今年将“实施提振消费专项行动”，安排3000 亿元超长期特别国债支持消费品以旧换新，规模较2024 年扩大一倍。还将“加大保障和改善民生力度”。城乡居民基础养老金最低标准提高20 元，退休人员基本养老金适当提高；居民医保和基本公共卫生服务经费人均财政补助标准分别提高30 元和5 元；制定促进生育政策，发放育儿补贴等。消费和居民收入支持政策有利于促进2025 年消费增速回升。

    “稳住楼市股市”，有助于提振信心、促进消费。稳楼市方面，将“持续用力推动房地产市场止跌回稳”，“优化城市空间结构和土地利用方式，合理控制新增房地产用地供应”，“盘活存量用地和商办用房，推进收购存量商品房，在收购主体、价格和用途方面给予城市政府更大自主权”，“拓宽保障性住房再贷款使用范围”等。稳股市方面，将“大力推动中长期资金入市，加强战略性力量储备和稳市机制建设”。财政政策将“叠加运用地方政府专项债券、专项资金、税收政策等工具，助力房地产市场止跌回稳”。货币政策将“优化和创新结构性货币政策工具，更大力度促进楼市股市健康发展”。“稳住楼市股市”有助于提振国内经济主体信心，通过财富效应增加居民收入，促进消费。

    风险提示：地缘政治风险加剧，房地产需求下滑，政策落实不到位。