全国两会精神学习系列之一：2025年政府工作报告的八大关注点

　　2025 年3 月5 日上午9 时，十四届全国人大三次会议在人民大会堂开幕，国务院总理李强代表国务院向十四届全国人大三次会议作政府工作报告（以下简称“报告”）。我们认为本报告有以下八点值得关注：

    　　一、维持经济增长5%的目标，坚持经济发展为先2025 年政府工作报告延续去年底中央经济工作会议“稳中求进、以进促稳”的总基调，同时更加强调目标导向和灵活调控。中央对当前经济形势与重点工作任务做出了清晰准确的判断与规划，正视经济下行压力，指出“外部环境更趋复杂严峻，可能对我国贸易、科技领域造更大冲击，国内经济回升向好基础还不稳固，有效需求不足，部分企业生产经营困难，群众就业增收面临压力”等，同时也肯定了中国经济长期向好的趋势不变，提出“我国具有显著的制度优势、来自市场、产业和人才资源等诸多优势条件，有效治理机制和广阔的增量空间”。政策基调上，本次会议首次提出“根据形势变化动态调整政策”，意味着在外部环境不确定性加深的背景下，宏观调控总体将更加灵活、因时度势，同时报告强调“注重目标引领，把握政策取向，将求时机力度，强化系统思维，提高宏观政策的实施效能”，更加注重目标引领和政策出台的“时效度”，意味着2025 年宏观调整更多是主动作为而非被动应对，对稳定预期，提振信心具有积极作用。

    　　5%的GDP 增速目标“兼顾需要和可能”，体现了以经济发展为先的总思路，有助于稳定市场预期。报告将2025 年经济增速目标设定为5%左右，与我们此前建议的增速目标一致，在面临外部压力增大、内部困难增多的挑战下，2024 年我国GDP 同比增长顺利实现5%的目标，特别是四季度以来，一揽子增量政策支持下，经济运行积极因素持续增多，供需两端均有改善，为2025 年开局奠定良好基础。尽管从地方两会提出的经济增长目标看，超半数省份下调了GDP 增速目标，但7 个经济大省加权平均增速与2024 年持平，此外，今年经济稳中向好有多重支撑，在稳增长政策持续发力、化债对于经济增长的约束改善、房价企稳带动投资降幅收窄、各部门资产负债表延续修复的背景下，我国经济有望实现5%的增长。

    　　就其他经济目标看，城镇新增就业人数和失业率目标基本维持不变，CPI 增速目标首次从3%左右下调为2%左右，目标设置更加务实。近两年来我国价格水平持续在低位徘徊，2%的目标设置更加务实，同时也反映出政策对价格的关注程度有所提升。此外，考虑到经济活动和政策落地都需要传导至微观主体才能生效，微观主体信心不振会弱化宏观政策的实际效果，建议在关注实际增长率的同时加强对名义增长率的重视。后续看，政策支撑下消费回暖、内需改善或带动CPI 延续温和回升态势，但在供需结构性失衡未见明显好转情况下，物价大幅回升动能不足，实现2%左右的目标还需“通过各项政策和改革共同作用”，特别是在需求端加强刺激。此外，报告延续了去年9 月以来将资产价格纳入宏观调控体系，强调“稳住楼市股市”，有助于更好修复微观主体资产负债表，提升市场信心。

    　　二、全方位扩大内需居首位，提振消费是核心

    　　报告延续中央经济工作会议将“全方位扩大国内需求”置于首位的安排，强调“使内需成为拉动经济增长的主动力和稳定锚”。扩大内需尤其是提振消费对于释放经济增长潜力、推动经济回归潜在增长路径具有重要意义。开年以来多项扩内需政策已落地，如放松专项债项目审批、允许部分地区自审自发、“两新”政策扩围，下达首批810 亿元超长期特别国债资金，各地加快“两重”项目开工实施等，后续针对投资和消费端的政策举措或将靠前发力、持续发力，形成消费和投资相互促进的良性循环。

    　　提振消费是扩大内需的核心，政策着力点可逐渐由商品消费向服务消费拓展。本次报告细化了提振消费专项行动的部署，一是“多渠道促进居民增收，推动中低收入群体增收减负，完善劳动者工资正常增长机制”，通过提升收入预期刺激居民的消费倾向，二是安排超长期特别国债3000 亿元支持消费品以旧换新，资金规模较去年增加一倍，乘用车、家电、消费电子等政策支持领域仍将持续支撑今年的商品消费；此外值得注意的是，两会对于服务消费的政策笔墨增多，提出“从放宽准入、减少限制、优化监管等方面入手，扩大健康、养老、托幼、家政等多元化服务供给”，“创新和丰富消费场景，加快数字、绿色、智能等新型消费发展”,“落实和优化休假制度，释放文化、旅游、体育等消费潜力”等多方面工作要求。根据国际经验，人均GDP 突破1 万美元往往是各国消费结构从商品消费主导转向服务消费为主的关键节点，2024 年我国人均GDP 达到1.3 万美元，已经进入消费结构转型的关键阶段，但与美日等发达国家相比，我国服务消费占比为46%，低于日美等发达国家水平，因此此次消费政策着力点拓展至服务领域是因势而动、顺势而为。我们建议加大培育优质服务供给，落实好服务消费领域的市场准入放松，创新银发服务消费场景，挖掘类似“养老班列”、“适老化改造”的增量服务内容等，需求端则拓展服务消费券的应用范围，如家政服务、低碳服务消费等领域。

    　　提高投资效益方面，“两重”仍然是投资的主要支点，对于支持和鼓励民间投资发展的提法进一步升级。对于投资领域，仍需要发挥好各类政府投资工具作用，进一步提升财政资金的投入产出效率，优化财政支出结构，两会报告指出今年中央预算内投资拟安排7350 亿元，较2024 年预算安排增加350 亿元，在“更大力度支持‘两重’建设”的总体要求下，预计各地方重大项目仍是投资的主要支点。另一方面，与2024 年政府工作报告相比，本次报告对于民间投资的表述从“着力稳定和扩大民间投资，鼓励民间资本参与重大项目建设”变为“支持和鼓励民间投资发展，引导更多民间资本参与重大基础设施、社会民生等领域建设”，对于民间投资的提法进一步升级。今年2 月国家发改委明确提出“将尽快修订出台新版市场准入负面清单”，预计针对民间资本投向领域准入限制将进一步放松，后续将持续推进基础设施竞争性领域、国家重大科研基础设施等向民营企业公平开放，以支持民间资本在国家重大战略实施和重点领域安全能力建设方面进一步发挥作用，催生出新的投资增长极。

    　　三、因地制宜发展新质生产力，科创赋能是关键促进新动能积厚成势，两会多方位落实“人工智能+”行动。年初以来DeepSeek、宇树科技等为代表的企业凭借硬科技成为全球科技的关注焦点，我国科技创新和产业创新融合发展在不断加快。本次报告进一步落实推进“人工智能+”行动，在下游应用领域，报告提出“支持大模型广泛应用,大力发展智能网联新能源汽车、人工智能手机和电脑、智能机器人等新一代智能终端以及智能制造装备”；在基础设施方面，提出“扩大５G 规模化应用,加快工业互联网创新发展,优化全国算力资源布局,打造具有国际竞争力的数字产业集群，加快完善数据基础制度”。我们认为，我国AI 产业正处于关键节点，“人工智能+”的不断拓展也催生了服务场景的新领域和新业态，2025 年或将是中国“人工智能+”应用发展的黄金时期，建议加大基础研究投入，建立“政产学研用”协同创新平台，推动国家级实验室与龙头企业联合攻关芯片制造、AI 大模型等领域，扩展人工智能的应用领域场景，将人工智能的经济效益发挥到最大化。

    　　政策资源分配更趋多元化，后续或进一步加大对高技术领域的资源倾斜。对于新兴产业和未来产业方向，本次两会重点提及“推动商业航天、低空经济等新兴产业安全健康发展，建立未来产业投入增长机制，培育生物制造、量子科技、具身智能、6G 等未来产业” 顺应了全球产业链变革对高技术产业自主可控的总体要求。地方两会的部署中各省在强调传统产业、推进产业升级的同时，对于新兴产业布局多集中在新一代信息和通信技术、工业母机、人形机器人、低空经济、新材料等行业，与中央布局方向一致。预计后续会进一步加大财政、货币和产业政策对高技术领域的资源倾斜，超前布局重大科技项目，推动政策资源分配更趋多元化。我们建议设立国家战略科技专项基金，重点支持未来产业前沿领域，扩大政府引导基金规模，探索知识产权证券化等工具，降低科创企业融资成本，对硬科技企业实施上市“绿色通道”，通过推动耐心资本投资为科技企业提供良好的融资保障。

    　　四、优化营商环境，进一步激发民营经济活力

    　　促进民营经济发展是今年两会的重点，此次《报告》提出“扎扎实实落实促进民营经济发展的政策措施，切实依法保护民营企业和民营企业家合法权益，鼓励有条件的民营企业建立完善中国特色现代企业制度”、“加力推进清理拖欠企业账款工作”、“支持个体工商户发展，开展规范涉企执法专项行动，集中整治乱收费、乱罚款、乱检查、乱查封，坚决防止违规异地执法和趋利性执法”，均反映出对民营经济的重视进一步凸显。民营经济作为推进中国式现代化的生力军，对于激发市场主体活力以及经济修复具有重要作用。最新数据显示，我国民营企业数量占企业总量的92%以上；国家高新技术企业中，民营企业占比扩大至92%以上。虽然民营企业在经济发展中发挥了重要作用，但由于在融资、市场竞争、市场准入等方面仍有门槛，限制了民营企业的发展空间。并且在发展、三保等诉求下地方流动性仍然承压，地方政府支持及回款能力受限，拖欠账款问题依然比较突出。据中诚信国际研究院测算，城投企业“两金”占总资产比例虽呈下降趋势但接近三成，高于A 股企业平均水平，应收类款项中与政府机构相关的规模或为10.7 万亿，约占GDP 的8%，其中不乏政府拖欠款项1。此外，去年底以来，社会上出现了对于民营企业的“远洋捕捞”式违规执法，影响了民营企业的预期和信心。对于民营企业面临的这些问题，中央高度重视，去年以来国家出台了一系列举措，去年10 月司法部、国家发改委出台《民营经济促进法》草案征求意见稿，明确了民营企业及其经营者的人身权利、财产权利等合法权益受法律保护。今年2 月习近平总书记在京出席民营企业座谈会并发表重要讲话，这是自2018 以来中央再次专门召开民营企业座谈会，进一步释放出支持民营经济发展壮大的积极信号，有助于提振微观主体信心和市场风险偏好。后续来看，应着力改善民营企业经营环境，拓展民营企业发展空间，提振民间资本投资预期，激发民营企业内生动力。一是要加快《民营经济促进法》的落地落实，在产权保护、公平竞争等民营企业关注的重点领域，填补专门立法的空白；二是进一步优化营商环境，继续下大气力解决民营企业融资难融资贵问题和拖欠民营企业账款等问题；三是融资支持制度，通过专项信贷、债券融资工具试点、纾困基金等缓解融资难题，鼓励银行提高民企首贷、信用贷比例。