广发宏观：如何理解“房屋养老金”试点
报告摘要：
2024 年8 月23 日，国新办举行“推动高质量发展”系列主题新闻发布会（住房和城乡建设部）1，指出“研究建立房屋体检、房屋养老金、房屋保险制度，构建全生命周期房屋安全管理长效机制”、“目前，上海等22 个城市正在试点”。
“房屋养老金”这一概念并非首提，也非突发性的政策，它最早源自2022 年住建部部署开展的全国自建房安全专项整治行动。当时住建部表示“要研究建立房屋体检制度，强化房屋全生命周期的安全保障。要研究建立房屋‘养老金’制度，更好解决既有房屋维修资金来源问题”。同期国办印发《全国自建房安全专项整治工作方案指出》，“完善房屋质量安全强制性标准，研究建立房屋定期体检、房屋养老金和房屋质量保险等制度”。所以，它在本质上属于是一个房屋安全范畴相关的概念。
2022 年5 月2 日，针对湖南长沙居民自建房事故，住建部开展全国自建房安全专项整治，表示2“要研究建立房屋体检制度，强化房屋全生命周期的安全保障。要研究建立房屋‘养老金’制度，更好解决既有房屋维修资金来源问题。要研究建立房屋质量保险制度，以市场化手段进一步完善工程质量安全监管机制。”2022 年5 月4 日，国务院办公厅印发《全国自建房安全专项整治工作方案》，表示3要“逐步建立城乡房屋安全管理长效机制”、“完善房屋质量安全强制性标准，研究建立房屋定期体检、房屋养老金和房屋质量保险等制度。
加快建立健全农村房屋建设管理和城镇房屋安全管理相关法规，加强地方性法规建设，完善城乡房屋安全管理制度体系。”
2023 年两会期间，两会代表进一步形成有关“房屋养老金制度”的建议或提案，从两份提案的设想来看，一是建议从土地出让收入中提取一定比例作为房屋养老金；二是形成公共账户和个人账户两部分，前者主要是来自土地出让金等，后者是住宅专项维修资金账户。2023 年6 月，住建部指出，打造“好房子”样板，研究建立房屋体检、养老、保险三项制度，为房屋提供全生命周期安全保障。
2023 年两会期间，全国政协委员柴强在采访时建议4：“每年从当年土地出让收入（地价款）或净收益（出让收入减去出让成本）中提取一定比例，如按照土地出让收入5%以上或土地出让净收益20%以上计提，作为房屋养老金。”
2024 年这一线索继续推进。在本次受到市场关注的新闻发布会之前，住建部在8 月2 日有关新型城镇化战略的发布会也已初步阐述了关于房屋养老金的制度设计理念。简单理解就是，针对房子“变老”和“生病”的问题，建立定期体检制度+房屋保险制度+房屋养老金制度，其中房屋养老金制度负责提供资金保障。我们理解这依然是一个基于住房质量和安全范畴的框架，是一个住房供给端的政策。
2024 年8 月2 日，国新办举行国务院政策例行吹风会介绍《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》，会议表示7：“房子像人一样也会变老，老了也会生病，这就需要建立房屋定期体检制度，按照房屋建造的年代、功能类型确定体检频次，及时查找和发现问题，有针对性地消除发现的安全隐患。还要建立房屋保险制度，通过市场化手段推动完善工程质量和房屋安全监管机制。另外，建立房屋养老金制度，为房屋体检、房屋维修、房屋保险提供资金保障，我们将加快推进这三项制度的建设。”
房屋养老金制度也并非我国首创，在其它国家已有类似的实践体系。作为2023 年住房和城乡建设智库重点研究课题“房屋养老金制度研究”基金项目，上海房地产科学研究院（焦瑜、郝艳婷等，2024）的研究8梳理了英国、美国、日本、新加坡等国的经验，这些国家均有不同形式的维修资金制度。另一篇相关研究（严荣、郝艳婷、郭戈，2024）建议参考个人养老金制度，将房屋养老金分为公共账户、个人账户、补充账户。其中公共账户依托于财政出资，包括国有土地出让收入、老旧小区更新改造资金、地方财政补助资金，其他房地产相关税收为辅，主要用于房屋定期体检等；而个人账户则建立在已有的住宅专项维修资金，不增加额外负担。
例如，美国的维修准备金是一种应急储备资金，在设施设备需要大修时使用。这种大修可能包括一些比较昂贵的项目，比如更换电梯、维修屋顶等。维修准备金可以确保物业在这些紧急情况下能够及时得到修复，避免对业主的生活造成影响。业主协会通常会在法律法规的框架内采取一些强制性措施，确保物业维修资金的续缴和合理使用。常见的强制性措施如下：一是律师通知，二是质押登记，三是优先受偿。
新加坡的住宅小区管理费中包含维修资金。除了业主缴纳的管理费，新加坡政府也会将部分城市建设费投入住宅小区的维护和管理。新加坡对住宅公共部位、公共设施的维修与更新周期制定了明确的规定，对住宅小区的日常定期检查维修及设施设备的周期性更新也有强制性要求，例如政府规定每十年进行一次大型更新等。如果业主因故无法承担维修所需费用，他们可以选择将购房契约在相关部门进行抵押登记，从而获得所需的资金来完成维修工作。在业主补缴该费用之前，他们的房屋将被禁止进行市场交易。
《我国房屋养老金制度：背景与框架》（“房屋养老金制度研究”课题）一文9提出，参考个人养老金制度，将房屋养老金分为公共账户、个人账户、补充账户三个账户组成的房屋养老金制度设计框架。其中公共账户主要依托于财政出资，包括国有土地出让收入、老旧小区更新改造资金、地方财政补助资金，其他房地产相关税收为辅，主要用于房屋定期体检等。而个人账户则建立在已有的 住宅专项维修资金，不增加额外负担；但目前个人账户的续筹机制和资金收益率等问题都有待进一步完善。
文章提到，对于房屋养老金的制度设计，不管是政府、人大代表还是专家学者都倾向于借鉴居民养老金制度。
上文提到的全国政协委员柴强，连续两年在两会提案中建议房屋养老金可实行分类管理，在以住宅专项维修资金为基础的个人账户的基础上由财政资金出资设立公共账户。
基于此，文章设计将房屋养老金分为公共账户、个人账户、补充账户三个账户。
其中，公共账户建议由财政资金出资，以国有土地出让收入（在现有的土地出让净收益中增加房屋养老金资金支出科目，或在大的支出科目中规定计提不少于2%的房屋养老资金）、中央财政城镇保障性安居工程补助资金（老旧小区更新改造资金）、地方财政补助资金为主，其他房地产相关税收为辅。用于房屋定期体检以及个人账户资金适用范围以外出于公共安全目的的维修。
个人账户主要依托已有的住宅专项维修资金及其增值收益。个人账户资金当前最大的堵点，一是要完善现有资金续筹机制；二是要扩大资金收益率。
补充账户资金主要是为文物或者优秀历史建筑保护单位等特殊属性住宅预留的资金账户。
此外可供参考的部分城市样例，如《宁波市物业专项维修资金管理办法操作细则（试行）》10规定，总层数在6层（含）以下的房屋，无电梯的每平方米交存50 元，有电梯的每平方米交存80 元；总层数在7～11 层的房屋每平方米交存104 元，若总层数在7～9 层的房屋且无电梯的，每平方米交存65 元；总层数在12～21 层的房屋每平方米交存120 元；总层数在22 层（含）以上的房屋每平方米交存144 元。
2009 年《北京市住宅专项维修资金管理办法》11规定，第一期住宅专项维修资金的交存标准为：独立式住宅、非住宅为50 元/平方米；多层住宅、非住宅为100 元/平方米；高层住宅、非住宅为200 元/平方米。
在8 月23 日住建部新闻发布会上，会议特别强调这次建立的房屋养老金制度，重点落在公共账户（即涉及财政资金的部分）建立完善，个人账户已经通过现行的住房专项维修资金缴纳完成，可见这一制度改革目前并不会对居民直接造成额外的经济负担。住建部网站上8 月25 日的最新两篇文章亦明确了这一点。
正如新闻发布会所述，这次改革的重点工作是政府将公共账户建立起来，个人账户已经通过前期业主缴纳的住宅专项维修资金完成。可见房屋养老金制度的建立，短期内不会额外增加居民负担。
住建部网站转载的来自12上海市房地产科学研究院院长严荣的文章（《当前研究建立房屋养老金公共账户，并不需要老百姓直接出钱》）认为，既然公共账户是针对公共部位带来的公共安全问题，资金来源自然要由公共部门来筹集，主要的来源包括城镇土地出让收益，这体现“取之于房、用之于房”的原则，另外还可以来自于老旧小区改造资金以及其他财政资金。所以，当前研究建立公共账户并不需要老百姓直接出钱。当然，在管理模式上，公共账户要实行统筹管理，与个人账户有区别。所以，探索建立房屋养老金制度，政府设立公共账户，是坚持人民至上、生命至上，统筹发展与安全的重要举措。
住建部网站转载的中央财经大学教授、法学院院长尹飞文章（《房屋养老金公共账户 不增加群众负担》）提到13，这次建立的房屋养老金制度，主要是使用公共资金、建立房屋养老金公共账户。目前，房屋养老金公共账户的款项来自于公共资金，按照“不增加个人负担，不减损个人权益”的原则，由地方政府探索资金筹集渠道。因此，此次建立的房屋养老金公共账户不会加重业主负担。
房屋养老金需要个人承担的，也就是个人账户部分，实际上 就是现行的住房专项维修资金，这部分款项，依据《中华人民共和国民法典》本应由业主承担；按照目前的制度设计，在购买商品房或者房改房时业主就已经预缴过。
房屋养老金制度的相关设计细则尚未完全明确，仍需后续继续观察。除上文提到的个人账户续筹机制如何完善、存量资金收益率如何提高等问题外，还存在其它需要考虑的因素，如对于并未缴纳或缴纳较少房屋维修金的上世纪旧房，公共账户应如何统筹规划等。但可以确认的是，“房屋养老金”并非房地产税，它本质上是一种更系统化的维修资金制度，和房地产税也并非同一线索、同一范畴的概念。
《我国房屋养老金制度：背景与框架》一文提到，以10 年为一个周期来看我国家庭住房建成时间，2000 年以前的房屋占比达27.55%，21 世纪00 年代占比达到33.98%，10 年代以后占比达38.47%。由此可见，未来房龄超过30 年的房屋数量将快速攀升。
尽管2004 年起，房屋维修金已经成为购房时必须缴纳的费用，对公共账户的占用预计不会太多。但是在中短期内最需要体检维修的房屋往往是上个世纪建设的旧房，这部分小区一则基本没有存量维修资金、二则征缴也存在一定难度。如何完善这部分小区的房屋养老金制度，有待后续观察。
而2004 年后建设的房屋，也存在部分问题，一是世纪初所建小区，所缴纳的房屋维修金规模往往不高；二是续筹机制也不完善，尽管理论上当房屋维修金低于一定比例时，需开展二次续筹，但在实际操作中存在一定困难；三是大量资金沉淀未有效利用，目前，全国住宅专项维修资金结余超过1 万亿元，上海、北京、杭州等城市结余超过百亿元，但累计使用资金仅占累计归集资金的10%左右。
此外，公共账户则存在财政资源如何统筹的问题，区县级、市级抑或省级统筹都有待考量和设计。
并且，在政府性基金预算收入（主要是国有土地使用权出让收入）增速边际下行的当下，如何统筹兼顾地方政府经济发展、财力保障和房屋养老金制度的设计也有待讨论。
简单总结，（1）“房屋养老金”整体看还是房屋质量和安全范畴的概念，且非突发政策线索；（2）房屋养老金制度亦非当下房地产市场的主要影响因素。7 月数据显示房地产销售投资数据仍弱，地产市场总量趋势仍较为关键，下一阶段要看前期“继续研究储备新的去库存、稳市场政策措施”、“积极支持收购存量商品房”等政策定调如何落地和推进，是否有增量政策资源；（3）房屋养老金制度带来的启示是，作为未来新的发展模式的一部分，未来存量房质量监测、旧房改造可能有较大的潜在市场规模，这一点值得中期持续关注。
风险提示：对政策的理解有偏差不到位，经济活动下行超预期，工业生产者出厂价格下行超预期，居民价格消费指数上行超预期，财政收支增速下行超预期，地产压力上升超预期，土地市场景气度下行超预期，社会消费品零售总额下行超预期，地缘政治风险超预期。
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