摘要

    一、如何认识央地关系改革：不仅要解决短期地方财政困难，更要服务于高质量发展

    在讨论央地关系时，不仅要分析短期的地方财政困难，而且还要从中长期研究怎么服务于中国式现代化的发展需要，以及更高质量的发展和更高水平的供需平衡。

    我们可以从三个维度认识央地关系：

    其一，财税体制改革中的央地关系居于核心位置，对税制和预算改革都有着极为重要的影响，事关中央的宏观调控能力、地方政府的积极性，进而影响经济发展和社会稳定。好的央地关系既能发挥中央政府的控制力，又能促进地方政府的积极性、推动地方政府与市场主体保持良性互动。

    其二，央地关系不仅包括财权财力的分配、事权和支出责任的分配、转移支付的安排，而且这背后还涉及到中央与地方的权力分配，不单单是经济关系，而且是政治关系。因此，央地关系的科学性直接关乎国家治理和长治久安。

    其三，中国有五级政府，央地关系确定后，也就为省以下财政关系奠定了基础，划定了省以下财政体制的边界和范围。央地关系不清晰，省以下财政关系也难以理顺。

    三中全会提出要“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”，并做了“一上一下”的部署安排，旨在解决当前地方财政困难。从中长期视角来看，央地关系的改革能够推动经济实现更高水平的供需均衡，促进高质量发展。

    在财政收入端，中国实行的是生产地税制，这导致地方政府会更多地在供给端去发力，生产在哪里、注册地在哪里，税收就交在哪里，自然地方的积极性在招商引资、在生产、在供给端。当供给端越多，需求端不能同步增长，自然会出现供需失衡。在财政支出端，近年来支出结构有很大的改进，结构从以物为主转向以人为主，特别是加大了对于民生社保方面支出的力度，提高了支出占比。尽管有较大进步，但是与发达经济体相比，民生社保尤其是医疗、教育、养老方面的财政支出仍显不足。尤其是农民工等流动人口的公共服务到底由中央还是地方来提供？目前主要是地方提供，自然会出现财力和公共服务不足，这可能会使居民对未来有后顾之忧，进而增加预防性储蓄，不利于释放消费和住房需求，不利于总需求的扩大。再比如，土地方面，土地是政府非常重要的资产资源，以至于形成土地财政，过去实施的是价格非常低廉的工业用地、高昂的住宅用地政策，于是这就形成了工业供给强、但对居民需求扩大产生了压制的局面。

    二、当前央地关系的基本格局：三个特征

    一是地方政府支出占比较高、支出规模大，在房地产收入大幅下行背景下地方财政困难。中央支出占比仅为14%，大部分在地方支出；甚至全国财政收入（21.7 万亿）全部给到地方还不够（地方支出23.6 万亿）。为何地方支出规模会如此庞大？其一是很多人关注的财政体制原因，是中央和地方事权和支出责任划分不合理，过度下移支出责任，但近年来财政体制总体稳定并且不断完善，所以这不能解释近年来为何地方财政越发紧张。其二是政府和市场的关系没有理顺，近年来地方尤其是基层政府承担着近乎无限责任，涉及经济发展、社会稳定等多方面。其三是宏观经济环境变化导致的经济社会风险财政化，导致地方财政支出责任增加。其四是中央对地方的考核机制从单一目标转向多元目标，导致地方支出责任范围扩大、刚性程度上升。

    二是中央转移支付大，产生三大后果，陷入“两难”怪圈。其一是转移支付不可持续；其二是转移支付在分配过程中会产生效率损失；其三是转移支付可能产生逆向激励，对江苏、广东等经济大省发展经济和组织收入的积极性产生负面影响。将各个省份上缴中央与中央给予地方的转移支付两者相减，就会发现2000 年净贡献省份为12 个，2010 年为10 个，2020 年为8 个。

    三是地方债务高，隐性债务滋生。地方政府的支出规模比较大，中央转移支付并不足以完全满足其支出需求，因此地方政府不得不依赖于显性债务和隐性债务的结合来弥补财政缺口，这种财政实践模式是当前央地关系基本格局的第三个特征。但关于地方债务高这个问题，需要从三方面理性看待：

    其一，债务本身是中性的，是否产生风险取决于债务支出结构和效率、债务所形成的资产与基于资产之上的现金流与债务期限结构的匹配度这两个关键。

    其二，从地方和全国的视角来看债务，会得出完全不同的判断。从地方视角来看，债务存在到期难以偿还的流动性风险；但从全国视角来看，此债务规模不至于构成重大风险。

    其三，对债务问题采取清零的思路还是在未来发展中化解，也会得出完全不一样的结论。化债的目标是化险，而非压降绝对规模。面对这个问题，当务之急要尽快恢复地方发展经济的积极性和能力，这实际上是改革开放以来中国经济不断发展的重要经验，即中央政府简政放权、激发地方政府积极性、释放社会和企业家的活力。

    三、解决央地关系问题的关键：配套改革，提高中央支出比重解决问题的重要抓手在于减少地方政府承担的事务，由中央政府承担更多职责，如此则无需过多转移支付，地方政府财力紧平衡状况也会得到缓解。

    一是要匹配政府职能和机构改革，强化垂直管理和推动部门实体化。否则在“上级决策+下级执行”“上级点菜、下级买单”和“上面千条线、下面一根针”的制度背景下，划分再清晰的央地关系也会在执行中被消解。

    二是要匹配考核机制的完善。考核目标的多元会导致地方支出责任范围扩大、刚性程度上升，因此必须优化考核机制，分清轻重缓急，当务之急经济发展仍然是核心目标。只有具备配套举措，才可能真正提高中央财政支出比重。

    三是逐步做实公共安全、食品药品监管、养老保险等事权。食药品监督管理权等应尽快做实成为中央事权，否则会出现食药品监督管理不足等问题。

    四是建立中央与地方事权和支出责任划分的动态调整机制。

    此外，央地关系除了事权和支出责任划分，还要考虑到财权财力的分配和转移支付的安排。

    风险提示：外部冲击超预期、政策超预期