摘要

    　　2024 年7 月21 日，党的二十届三中全会审议通过了《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）。《决定》提出了“深化财税体制改革”。其中，关于税收制度改革，《决定》提出了“健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度，优化税制结构”的总体要求，并详细部署了税制改革的主要任务。

    　　本文在学习领会《决定》关于税制改革相关部署的基础上，尝试提出落实党的二十届三中全会精神、推动税制改革的实施原则与具体实施路径

    一、《决定》中税制改革内容的三条主线和逻辑

    总体上，《决定》关于税制改革的决策部署呈现出三条主线：

    　　一是侧重解决地方财政困难。当前，地方财政收支矛盾突出，亟待通过深化改革予以缓解。其一，近年来持续推出的大规模减税降费和房地产市场下行导致地方可支配财力增速放缓，部分地方政府的财力出现了下降，基层“三保”压力加大；其二，上级政府的多元目标考核压力、民生提标扩围政策要求等，导致地方财政支出膨胀，特别是基层政府财政风险上升，财政可持续性面临考验。其三，防范化解政府债务风险取得重要成效的同时，也产生了一定的紧缩效应，抑制了部分地区发展经济的积极性。缓解地方收支矛盾的核心举措是增加地方自主财力和减轻地方政府支出责任。增加地方自主财力的含义有两个方面：一是直接增加地方财政收入规模；二是增加地方财政收入的自由调配空间。

    　　二是推动国家重大战略任务落地。《决定》中税制改革的相关部署从三个方面突出了税制改革对推动国家重大战略任务实现的作用。其一，将财税体制改革作为健全宏观经济治理体系的重要内容，突出强调税制改革要服务于国家重大战略任务实施和宏观经济治理；其二，突出税收制度要增强对重点领域和关键环节的支持作用；其三，强调税制改革对国家重大战略任务的重要推动作用。例如，对于发展新质生产力、实现共同富裕、构建全国统一大市场等重大战略任务。

    　　三是迈向更加完善的现代税收制度。党的二十届三中全会部署的税制改革朝着更加完善的现代税收制度更进一步，将更加有力地支持中国式现代化的实现。其一，推动税制高度法治化，《决定》提出“全面落实税收法定原则”；其二，推动税制与经济发展阶段相适应，《决定》提出“研究同新业态相适应的税收制度”；其三，推动税制结构优化，《决定》提出“健全直接税体系”；其四，推动税收征管现代化，《决定》提出“深化税收征管改革”“推进通关、税务、外汇等监管创新”等举措。

    　　二、落实落细税制改革相关部署的三个实施原则

    《决定》为税制改革指明了方向，但改革实施的原则、具体方案仍需进一步细化，才能保证税制改革方案科学、路径明确和效果明显。在《决定》提出的进一步全面深化改革的六大原则基础上，税制改革还要坚持三个实施原则。

    　　一是保障国家财政安全，宏观税负不宜再大幅下降。一方面，宏观税负持续下行导致财政汲取能力持续下降，不利于国家财政可持续。另一方面，大国必须维持一定的宏观税负水平，才能应对各种外生冲击，为各项国家重大战略任务的落实提供财力保障。这就要求税制改革中需要下定决心清理不必要的税收优惠，突出对重点领域和关键环节的支持，为支持国家重大战略任务落地实施腾挪空间，打破“撒胡椒面”式的政策格局。当然，考虑到当前要进一步巩固宏观经济回升向好的态势，宏观税负可以在短期内略降，但不可大幅下降，短期宏观税负下降造成的收支缺口可由中央发行国债来弥补。

    　　二是尊重税收基本原理，理清各税种的功能定位。其一，各个税种的首要功能是筹集财政收入，其次才是发挥宏观或微观调节功能。其二，增值税有一定的特殊性，只有在增值税抵扣链条完整的情况下才能使税收负担传递给最终消费者，否则会带来生产扭曲，因此理论上应尽可能减少增值税优惠政策。

    　　其三，经济发展和税制改革过程中存在一些临时的、过渡性的税收优惠政策，这些政策虽有一定合理性，但要随着经济发展阶段和国家重点战略任务的变化及时调整，避免出现税收优惠政策越积越多而难以突出支持重点的问题。

    　　三是区分轻重缓急，循序渐进，适时推出各项改革举措。应根据当前经济形势、财政形势、税收征管能力、其他领域的改革进度和社会可接受程度等情况，统筹考虑税制改革实施路径，制定可操作的实施路线。例如，消费税改革要配合央地财政关系的调整，分步推进，否则消费税完全下划给地方政府可能导致中央宏观调控能力下降以及地方助长烟酒消费的问题。增值税改革要结合增值税立法进程，厘清目前存在的不合理的增值税优惠等问题，稳步实施。改革最好采取渐进式、试点后再推广、方案推出要早于正式实施日期等形式，保持税制的相对稳定，充分引导微观主体预期，以避免税制调整幅度过大引发经济波动。

    　　三、税制改革相关部署的实施路径与思考

    　　一是税制改革的首要任务是解决当前地方政府财政困难、调动地方积极性。

    　　无论是从当前的财政经济形势看，还是从为国家重大战略任务提供坚实财税基础的角度看，解决当前地方政府财政困难、增强财政可持续性都是当务之急。对于短期内推出难度不大、能够明显缓解地方财政收支矛盾的税制改革措施，应尽快出台具体改革方案。第一，统筹消费税改革与配套措施的衔接，实施时需要注意区域分布、短期冲击、监管可控和公平发展四个问题；第二，将城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税；第三，完善增值税抵扣链条；第四，动态优化共享税分享比例，统筹增强地方财力、确保中央宏观调控能力和构建统一大市场等多重目标；第五，建立政府间税收收入的横向调节机制，充分调动地方积极性。

    　　二是税制改革的重要任务是突出对重点领域和关键环节的支持，推动国家重点战略任务落地实施。一方面，加强税收制度对重点领域和关键环节的支持作用。另一方面，以税制改革推动新质生产力发展、加快构建统一大市场、　　促进绿色发展、加快实现共同富裕等国家重大战略任务的落地实施，推动高质量发展、加快实现中国式现代化。具体改革措施还需要细化：第一，增强税制对发展新质生产力的支持；第二，增强税制对建设全国统一大市场的支持；第三，完善绿色税制，推动绿色低碳发展；第四，增强税制对促进社会公平、实现共同富裕的支持作用；此外，也应充分发挥消费税、房产税等税种对收入分配的调节作用。

    　　三是税收制度的长远任务是构建更加完善的现代税收制度，推动国家治理体系和治理能力现代化。

    　　第一，研究同新业态相适应的税收制度，增强税制与经济发展阶段的匹配程度。亟待研究清楚并制定应对方案的问题可能包括：一是数字经济带来的新模式、新业态、新动能；二是数字经济带来的税源、税基变化及其界定；三是如何对新业态、新模式下的相关税收进行有效征管；四是数字经济下有效实施税收征管的制度基础，如数字要素或数字资产的确权、数字资产定价等。

    　　第二，健全直接税体系，优化税制结构。一是未来五年维持个人所得税基本费用扣除标准不变，随居民收入增加不断增加个人所得税纳税人群覆盖范围。

    　　二是强化对直播等新经济活动和娱乐明星等畸高收入群体的征管力度，发挥个人所得税对收入分配的精准调节功能。三是扩大个人所得税综合征收范围，将经营所得、财产转让所得、偶然所得等逐步纳入综合所得，先实现劳动性所得统一征税，再逐步走向彻底的综合征收制。四是简化个人所得税征收管理，简化预扣预缴方式，加强个人所得税宣传，降低纳税遵从成本。五是长期看，应研究探索个人所得税税档边界、各类扣除额等金额随价格水平动态调整的实现机制，提高个人所得税制度的科学性和精准性。

    　　第三，全面落实税收法定原则，规范税收优惠政策，增强税制的权威性和稳定性。一是在增值税、消费税等税制基本成熟、稳定的前提下，加快推进重点税种的立法进程；二是梳理与税收基本法律执行相关的部门条例、规章、意见、通知等，将成熟的条款尽快以法律的形式固定下来，落实税务管理法治化；三是严禁地方违法违规给予新的税收优惠行为，逐步清理已存在的不规范不合理的税收优惠，简化税收征管，稳定市场预期。

    　　第四，深化税收征管改革，维护税制公平。税收征管现代化是税收制度现代化的重要环节。一方面，税收制度的落地实施高度依赖税务部门的征管能力；另一方面，严格和高效的税收征管是维护税制公平和税法权威的重要手段。

    　　一是健全相关法律法规，完善税务执法制度和机制；二是继续推进纳税服务高效化和智能化，加快“金税四期”建设；三是加强税收监管，加大打击税收违法犯罪力度，促进社会公平正义；四是加强国际税收合作，加强跨国交易税务管理创新，积极参与国际税收规则制定，使税收制度更加适应高水平对外开放的需求。

    　　风险提示：外部冲击超预期、政策超预期