财政赤字反映财政扩张的强度。不同于欧美国家赤字“消耗性”特征，中国财政赤字具有“建设性”和“生产性”特质，适度提高财政赤字水平有利于增强财政政策的灵活性，畅通货币政策传导机制，充分发挥财政逆周期调节能力，提升经济发展的质量和潜力。

    　　本报告主要回顾赤字和债务的过去，梳理财政赤字的历史沿革和赤字率的来龙去脉。

    　　正确认识赤字

    　　赤字就是对债务的态度。

    　　1980 年之前，经济发展基本不举债。建国初期，中央政府仅发行过“人民胜利折实公债”和“经济建设公债”6 次公债。到1968 年底，中国实现既无内债、又无外债的状态，并一直持续到1978 年。

    　　1981 年开始举债，尝试财政赤字工具。1981 年政府重新恢复国债发行，发行规模超40 亿，1987 年首次突破100 亿，用于弥补中央赤字。国债发行常态化，表明从观念上开始抛弃零负债观念，开始尝试将财政赤字作为财政经济运行的调节工具。但80 年代仍致力于“消除财政赤字”。1985 年财政预算报告中特意解释，“财政有少量的赤字，虽然并不可怕，但它对物价和市场的稳定，对国民经济的发展，总是不利的”。1987 年财政预算报告里仍提及“消除赤字”。

    　　1989 年十三届五中全会则明确提出“用三年或者更长一点的时间……努力实现财政收支平衡，逐步消灭财政赤字”。

    　　严控赤字，1995 年开始不允许中央公共预算列赤字，不允许地方发债和列赤字。1993 年，时任国务院副总理朱镕基在全国财政、税务工作会议上明确提出，“要严格控制财政赤字，停止银行挂账。财政收支的原则应该是量入为出，收支基本平衡，最好是略有结余。”1994 年《预算法》出台，1995 年起正式实施，明确“中央政府公共预算不列赤字”，禁止地方政府发债，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”。

    　　对债务态度有转变，国债成为积极财政的重要工具。90 年代国债发行规模快速增加。1993 年发行额不到400 亿，1994 年首次突破1000亿，1995 年超1500 亿，1996 年达1848 亿。1998 年首次增发国债1000亿，发行2700亿特别国债来补充四大国有银行资本金，1999年增发600 亿长期国债，2000 年再次增发500 亿长期建设国债。

    　　为地方“开正门”，2014 年正式允许地方财政赤字。2014 年《预算法》修订，允许地方通过发行地方政府债券举债。2015 年“地方财政赤字”表述首次出现在政府工作报告和当年财政预算报告中。

    　　赤字态度转向积极。2016 年我国财政赤字率提高到3%，首次触碰“3%国际警戒线”水平。2024 年10 月12 日，财政部长蓝佛安在新闻发布会上明确表示，“中央财政还有较大的举债空间和赤字提升空间”。

    　　财政赤字率目标如何设定？

    　　财政赤字率需由全国人大审议通过。一般由年前的中央经济工作会议定财政基调，年后“两会”期间由全国人大审议财政部提交的预算草案，在《政府工作报告》中披露赤字规模和赤字率，“两会”后发布的财政预算报告会再次详细发布具体赤字相关数据。预算执行中，出台增加收入或支出、减少收入等预算调整措施，需编制预算调整方案，报人大常委会审查批准。

    　　财政赤字率安排主要受三大因素影响。一是经济增长率。在一定的通货膨胀率、负债率、债务期限等条件下，经济增长率与财政赤字率正相关。基本公式为财政赤字率=负债率×经济增长率。二是负债率。给定债务期限结构、经济增长率和通货膨胀率,负债率上升必然导致赤字率上升。三是债务期限结构。给定经济实际增长率、通货膨胀率和债务规模，不同的债务期限结构，会有不同的赤字率。

    　　3%的赤字率红线能否突破？

    　　发达经济体多采取突破3%的赤字率红线来扭转经济下行趋势。对于欧盟，1995、1996 年财政赤字率分别达7.2%、4.3%，1997 年经济有起色后才回到3%。美国次贷危机爆发后，欧盟迅速突破3%的限制，2009-2013 年平均赤字率为4.6%，助力经济回升。对于美国，1984-2023 年这40 年美国联邦政府财政赤字率年均值为3.8%，有24 个年份超过3%。尤其是面对经济下行，财政政策更加激进，2007 年次贷危机爆发后，2008、2009 年赤字率分别较上年增加2.0、6.7 个百分点。对于德国，自1990 年东西德合并以来，1991-2023这33 年时间里有13 年赤字率超过3%。尤其是1995-2005 年间，德国经济累计增长14.6%，远低于欧盟15 国，在这样的形势下，这11 年平均赤字率为3.5%、有7 年在3%及以上。

    　　风险提示宏观经济超预期波动，全球经济超预期衰退，地缘政治，产业政策不确定性，国际经验适用性等风险。