前言

    　　基本公共服务均等化，是改革的重要方向之一。2022 年，二十大报告将“基本公共服务实现均等化”，作为2035 年我国发展的总体目标之一。今年7 月，二十届三中全会《决定》，用“七个聚焦”表述进一步全面深化改革的总目标，其中在“聚焦提高人民生活品质”部分，明确要“增强基本公共服务均衡性和可及性”、“推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度”。

    　　本文主要聚焦三个层面：首先，基本公共服务涵盖哪些内容？其次，当前的“不均等”，在地区间有何表现？第三，中央在推进“均等化”上，有哪些重点政策选择？

    　　核心观点

    　　基本公共服务涵盖哪些内容？当前中央政策体系下，基本公共服务涵盖涉及“贯穿一生”的9 大领域：托育、教育、就业、医疗、养老、住房、文化、扶弱、优军服务。但并非上述9 个领域中的服务都是基本公共服务，基本公共服务有若干区别于其他服务的特点，比如由政府承担主要责任，以“均等化”为重要目标等。举例说明，在住房领域，困难家庭公租房保障属于基本公共服务，但人口净流入大城市保障性租赁住房暂时还不在此范畴。

    　　当前的“不均等”，在地区间有何表现？我们细化到288 个地级以上城市：静态看，不均等不仅在区域间、也在区域内。东部好于中西部，但东部内内部分化明显：北上深等大城市“遥遥领先”，但还有半数东部城市在全国均值以下。

    　　动态看，疫情以后（2020-2022 年），288 城基本公共服务均衡程度有明显上升；进一步拆分到省级，疫情后绝大多数省份省内城市均衡程度也有所提升。

    　　中央如何推进地区间的“均等化”？我们总结三方面：一是制定国家标准清单，确定地方履责的“最低”标准，且教育、社保等领域的国家标准正处于动态“扩围+提标”过程。二是对重点领域设定五年规划目标，部分中西部省份目标向全国目标靠拢，“十四五”期间增幅更大。三是中央几万亿的转移支付向西部显著倾斜，使地区间人均财政支出的差异，要小于人均财政收入差异。

    　　一、基本公共服务涵盖哪些内容？

    　　1、服务供给有何分类？依据官方文件，服务供给大致分成三类：基本公共服务、普惠性非基本公共服务、生活服务，其中前两者属于公共服务范畴。

    　　2、具体涵盖哪些领域？“贯穿一生”的9 大领域：托育、教育、就业、医疗、养老、住房、文化、扶弱、优军服务。

    　　3、基本公共服务有何重要特征？

    　　“政府承担保障供给数量和质量的主要责任”，以“均等化”为重要目标。这也是基本公共服务区别于其他两类服务的重要特征。举例说明，基本公共服务（“均等化”）涵盖义务教育、基本医疗保险、困难家庭公租房保障、标准配建养老服务设施等；普惠性非基本公共服务（“提质扩容”）包括县域普通高中建设、社区养老、人口净流入大城市保障性租赁住房等；生活服务（“高品质多样化升级”）包括旅游、家政等。

    　　二、当前的“不均等”，在地区间有何表现？

    　　基本方法和样本选取：我们将观察样本细化到288 个地级以上城市，时间区间覆盖2015-2022 年。基本步骤如下：①依据《“十四五”公共服务规划》等，构建基本公共服务的综合评价指标体系，涵盖教育、医疗、社保、文化四个一级指标、11 个细分指标；②使用计量方法对11 个指标赋权，合成每个城市基本公共服务的综合得分；③对各城市综合得分计算变异系数，衡量均衡程度。

    　　（一）看现状：东部好于中西部，但东部内城市分化明显城市间基本公共服务综合得分差异比较明显，且这种差异不仅体现在区域间，区域内也有明显分化。首先，仍有相当一部分城市综合得分低于288 城市均值。2015 年数量占比为44%（128 个），2022 年降至40%（115 个）。其次，东部城市的平均综合得分要高于中西部，但东部内城市分化最为明显。从变异系数看，东部87 城市>288 城市整体>西部87 城市>中部80 城市>东北34城市。进一步观察“尖子生”序列，2022 年综合得分排名前30 的城市，2/3来自东部地区，近半数城市为超大特大城市，如北京、深圳、上海就位居前三。

    　　但80 多个东部城市中，仍有一半的城市还达不到288 个城市的平均水平。

    　　（二）看趋势：2019 年为转折点，均衡程度由降转升2019 年以来，尤其是疫情后三年（2020-2022 年），288 个城市间基本公共服务均衡程度明显提升；疫情前4 年，均衡程度则为下降趋势，即变异系数是先升后降趋势。进一步观察到省级，疫情后绝大多数省份省内均衡程度也有所提升。

    　　三、中央如何推进区域之间更“均等化”？

    　　（一）以国家标准确定底线，推动部分领域大致均等我国制定《国家基本公共服务标准》，确定地方政府履责的“底线范围”。我国先后于2021 年、2023 年制定过两版国家标准清单，《国家标准2023》将9大领域细分成22 个细分领域、81 个具体事项，并明确支出标准。如教育的普通高中国家助学金中，明确“平均资助标准为每生每年2000 元”。

    　　国家标准体系处于动态“扩围+提标”中。过去在全国层面推进的，如义务教育免除学杂费，提高居民医疗保险缴费标准、居民基本养老保险基础养老金等。

    　　明年确定会推进的，目前已知的是普高和中等职业学校的学生资助。政策提出后续会推进的，涉及生育保险的“提标+扩围”，以及“逐步提高城乡居民基本养老保险基础养老金”等等。

    　　国家标准体系的建立，有利于推动地方在部分领域实现大致均等。一方面，国家标准为地方履责标准提供了“基准”，“超标”行为会受到约束。首先，《国家标准2023》的81 个事项中，3/4 的事项已明确具体的标准，地方按此执行。

    　　其次，地方若有“超标”情况，还需履行审批和报备程序。另一方面，清单中近半数为央地共同支出责任，且中央财政会向欠发达地区倾斜。如在义务教育、普高助学金等教育领域，中央分五档补助，对12 个西部省份补助80%，其他四档补助50%或60%。

    　　（二）制定五年规划目标，作为地方发展的“基准”我国在基本公共服务五年规划中，对重点领域设定了具体量化目标。“十二五”以来，我国先后制定了三部国家级公共服务五年规划。目前的《“十四五”公共服务规划》，对8 大领域（未包含优军保障服务）、22 项指标设置了到2025年目标。结合设定目标和实际完成情况看，养老（如养老床位）、托育（婴幼儿托位）等部分领域，近两年或仍有增长空间。

    　　地方以国家规划目标为基准，部分领域差距逐步缩小。从部分领域的规划目标看，地区间2025 年规划目标差异，要小于2020 年实际实际情况，部分发展水平相对较低的中西部省份，在制定规划时会向全国目标靠拢。从部分领域的实际情况看，地区间2023/2022 年发展水平差异，较2020 年有所缩小。如每千人婴幼儿托位、每千人注册护士数、每千人执业（助理）医师数等等。

    　　（三）中央转移支付倾斜，缩小东西部财力差距目前中央转移支付分为三类：一般性转移支付、共同财政事权转移支付和专项转移支付。其中和基本公共服务较为相关的，是一般性转移支付下面的均衡性转移支付，以及共同财政事权转移支付下的部分项目，2023 年两者合计在5.2 万亿左右，占三类转移支付的55%左右。

    　　中央将转移支付向西部倾斜，进一步均衡地区间财力配置。2023 年，西部地区以27%的人口份额，获得43%的一般转移支付份额；对应东部地区，以40%的人口份额，获得19%的一般转移支付份额。在中央转移支付的调剂下，2000年以来，地区间人均支出变异系数，要始终小于人均收入变异系数。

    　　风险提示：指标体系不能完整体现基本公共服务水平；相关政策更新不及时。