一、专项债加力稳增长，投向转为清单管理、允许经济大省“自审自发”、加快使用进度专项债投向领域转变为“负面清单”和“正面清单”管理模式，有利于地方政府加速投资项目推进。《意见》最大亮点之一就是投向领域变化。一是实行专项债券投向领域“负面清单”管理。将无收益项目、除保障性住房、土地储备以外的房地产开发等领域纳入清单，未纳入的项目均可申请专项债券资金。二是扩大专项债券用作项目资本金范围，并实行“正面清单”管理。将数字经济、低空经济、量子科技、北斗等新兴产业基础设施，城市更新、保障性住房等纳入清单。《意见》也同步提高专项债券用作项目资本金的比例。

    专项债审核机制重大变革，允许经济大省等开展专项债券项目“自审自发”试点。《意见》下放专项债券项目审核权限，“自审自发”试点地区包括北京市、上海市、广东省、江苏省、浙江省、等十省（含计划单列市）以及雄安新区。试点地区滚动组织筛选形成本地区项目清单，报经省级政府审核批准后不再报国家发展改革委、财政部审核，可立即组织发行专项债券。对“自审自发”以外地区，《意见》完善项目审核“绿色通道”机制，前期通过审核的在建项目，无需重新申报，经省级政府审核批准后可直接安排发行专项债券。

    《意见》强调“加快专项债券发行使用”，“尽快形成实物工作量”。《意见》针对加快专项债券发行使用共提出三点意见：一是“加快专项债券发行进度”，要求提前安排发行时间，及时完善发行计划；二是“加强专项债券资金使用监管”，要求省级财政部门要建立定期调度机制，督促项目主管部门和项目单位加快资金使用；三是“加强专项债券资金使用监管”，要求加快完善专项债券资金监管机制，对专项债券资金实施穿透式监管。

    二、防范债务风险重视度提升，明确允许地方安排项目补助资金、建立偿债备付金制度地方土地出让收入承压下，部分地区专项债付息压力提升。从各地专项债付息情况看，2023年黑龙江、天津、青海等地专项债付息规模占其本级政府性基金收入比重超35%，甘肃、河南等地专项债付息规模增速超20%，或指向防范地方债务风险，除了发行“置换债”大规模化解隐性债务，可能也需要综合施策缓解专项债务付息压力。

    《意见》对防范专项债偿付风险重视度明显提升，提出做好专项债券项目融资收益平衡。

    针对部分地区专项债偿付承压，《意见》提出，允许地方依法分年安排专项债券项目财政补助资金，调度其他项目专项收入、项目单位资金和政府性基金预算收入等偿还，确保专项债券实现省内各市、县区域平衡，省级政府承担兜底责任，确保法定债务按时足额偿付。

    《意见》强调强化专项债券全流程管理，建立专项债券偿债备付金制度。完善专项债券偿还机制方面，《意见》提出，鼓励有条件的地方建立专项债券偿债备付金制度，“自审自发”试点地区要加快建立偿债备付金制度；严格落实专项债券项目主管部门和项目单位责任，抓好专项债券项目收入征缴工作，保障专项债券偿债资金来源。

    总结：《意见》针对专项债各环节优化后，后续政策重点或放在落实上。综上分析，《意见》是对过去多年以来专项债券发行使用环节的一次总优化，涉及投向、预算平衡、审核管理、发行使用、管理监督等方方面面。同时，考虑到《意见》是在专项债提前批下达之前发布，2025 年专项债发行或可通过上述新机制，扩大投向和加速落地，对稳增长起到更加直接的效果。结合中央经济工作会议提出“各项工作能早则早、抓紧抓实，保证足够力度”的要求，2025 年专项债发行和使用可能也将加速，对经济全年开局起到支撑效果。

    风险提示：经济变化超预期，政策超预期