2024 年12 月23-24 日，全国财政工作会议（以下简称“会议”）在京举行，总结2024 年财政工作成效，研究部署2025 年重点任务。会议指出2024 年财政工作取得新进展、新成效，包括财政工作在加力落实财政政策、扎实推动高质量发展、积极支持办好民生实事、更大力度防范化解重点领域风险、深化财税体制改革和财政管理监督等。会议对明年财政重点工作进行了研究部署，2025 年，在坚持稳中求进、以进促稳的基础上，要实施更加积极的财政政策，同时要求“深化财税体制改革”等，并进一步提出了包括“支持扩大国内需求、支持现代化产业体系建设、支持保障和改善民生、支持城乡区域融合发展、支持生态文明建设以及支持高水平对外开放”六项重点工作。我们认为会议有以下五点值得重点关注：

    　　一、实施更加积极的财政政策，提高财政赤字率、安排更大规模政府债券

    　　本次会议再次强调“实施更加积极的财政政策，持续用力、更加给力，打好‘政策组合拳’”，并提出“提高财政赤字率，加大支出强度”“安排更大规模政府债券”，作为明年经济政策的重头戏，明年财政政策力度与此前相比将有较大突破，赤字率、政府债券发行规模将有所提升，积极助力稳增长、扩内需、提振信心、扭转信用收缩趋势。“提高财政赤字率，加大支出强度”的要求下，明年预算赤字率可提升至3.4%以上，必要时可安排在3.8%左右，赤字规模约5万亿，其中中央赤字规模或4 万亿左右。今年以来我国经济修复持　　续承压，有效需求不足、微观主体预期偏弱等问题依然制约经济增长，加之大国博弈加剧下我国外需条件进一步恶化，需进一步提高赤字水平应对内外不确定因素，综合考虑当前我国经济发展形势，建议明年预算赤字率提高至3.4%以上，必要时可安排3.8%左右，赤字规模将约5 万亿1，有助于弥补土地财政弱化带来的财政缺口，保障合理必要支出，为扩内需、稳增长等提供财政支持；赤字分配上，可向中央适度倾斜、提高国债占比，中央赤字规模或4万亿左右，既有利于优化政府债务结构、降低整体宏观债务成本，也能为地方政府减负，增强地方活力。

    　　广义财政赤字仍有发力空间，特别国债可安排2 万亿左右，专项债新增额度安排4 万亿2左右，为稳增长、调结构提供更多支撑。中央经济工作会议强调“增加发行超长期特别国债，持续支持‘两重’项目和‘两新’政策实施”，在我国经济发展和结构转型的重要时期，政府部门尤其是中央政府加杠杆可以提振社会信心、扩大有效需求，同时有利于优化政府债务结构、整体宏观债务成本也会趋于最小化，尤其考虑到目前经济发展与转型涉及到的重大战略及关键领域的项目大多具有较强的外部性，需要中央政府持续发力，强化对“两重”等领域建设的财力保障。同时，在当前居民消费动力不足、特朗普当选外需面临较大不确定性下，促内需将是明年经济工作的重中之重，通过发行特别国债支持“两新”具有较大必要性，超长期特别国债额度不宜低于今年，建议2025 年用于支持“两新”“两重”的超长期特别国债额度安排1 万亿左右，考虑用于补充国有大行核心一级资本的特别国债或于明年落地（暂估额度1 万亿）以及中央赤字规模，2025 年中央加杠杆空间或超6 万亿。从专项债看，传统基建项目逐步饱和、特别国债支持重大项目等或对专项债大幅扩容形成一定制约，但由于专项债用途扩大、可用于收购存量住房用于保障性住房等，以及稳增长压力下专项债作为积极财政的重要工具不宜大幅缩水、需要保障存量项目资金滚动接续需求，新增专项债仍需保持一定规模，中央经济工作会议强调“增加地方政府专项债券发行使用”，建议2025 年安排4 万亿左右，以满足专项债用途扩围及稳增长、稳投资需求，避免资金滚续、市场波动风险，考虑2 万亿用于置换存量隐性债务，2025 年专项债新增额度或为6 万亿左右。

    　　此外，财政发力的节奏不容忽视，本次会议强调“加快支出进度”“合理安排债券发行”，明年要加快财政支出进度和专项债发行使用节奏，尽早形成实物工作量，为推动经济持续回　　升向好提供有力支撑。今年以来，受宏观经济持续调整、土地财政难以为继以及财政“以收定支”基调影响，叠加化债背景下地方发展活力受约束，财政支出节奏及地方债发行使用节奏相对偏慢，政府支出尤其是地方支出占GDP 比重下滑趋势也更加显著，市场对积极财政政策的感受相对有限，财政“加速器”作用或有所受限。明年“实施更加积极的财政政策”，需把握好财政发力的节奏，宜早不宜迟，可适度靠前发力，加快债券资金预算下达，推动尽早形成实物工作量，促进稳增长政策效应及时显现，更好稳定市场预期。

    　　二、大力优化支出结构，更加注重惠民生、促消费、增后劲相较于绝对规模，结构与效率更加重要，决定了财政发力的质量和可持续性。会议提出要“大力优化支出结构、强化精准投放，更加注重惠民生、促消费、增后劲”，财政支出结构应与经济发展阶段相匹配，从“以投资为主”转向“投资与消费并重”，从建设型财政向民生型财政转变。

    　　其一，支持扩大内需、大力提振消费，多渠道增加居民收入，降低全社会物流成本。支持扩大内需位居六项重点工作的首位，这也意味着在当前经济修复持续面临有效需求不足、微观主体扩表意愿不强的背景下，通过政府支出量的扩大、结构的优化以及政府投资效益的提高等来实现有效需求的提升、发挥财政逆周期调控以及财政加速器作用将是未来一段时间的政策抓手。提振消费需求是扩大内需的重要抓手，而消费是收入尤其是持久收入的函数，因此多渠道增加居民收入包括财产性收入和工资性收入、稳定居民就业是当前稳消费的核心和基本所在。除了“适当提高退休人员基本养老金，提高城乡居民基础养老金，提高城乡居民医保财政补助标准，大力提振消费”，发放现金或数字货币仍是在短期内扩大居民收入、提升消费能力最有效的方法，给收入水平较低、边际消费倾向较高的群体发放现金更符合当下的情况。同时，持续发挥消费品以旧换新政策的效用，可以继续加大政策支持力度，加大超长期特别国债应用于此的规模，同时在当前的基础上进一步向手机平板电脑、全品类家装家居等产品扩围。此外，中央经济工作会议强调“实施降低全社会物流成本专项行动”，预计财政部门将积极支持加快现代供应链体系建设、完善现代商贸流通体系等，积极推动降低全社会　　物流成本、助力提高经济运行效率。更为重要的是需要将短期促消费与中期社会保障体系建设完善也就是重点工作的第三项工作相结合。

    　　其二，进一步向民生领域倾斜，加力支持保障和改善民生。会议强调“突出就业优先导向”，财政部门或将综合运用多种举措，促进高校毕业生等重点群体就业，同时加强灵活就业和新就业形态劳动者权益保障；同时，在宏观效率整体走弱、微观主体信心预期有待进一步提升的背景下，需要更加关注政府支出的社会效应，着重解决民生领域的医疗、教育、养老、托幼等短板问题，并重点加强对就业困难群体及低收入人口救助帮扶、财政补贴力度，解决居民后顾之忧，更好将惠民生与扩内需结合，民生领域补短板做好了，才有利于消除居民的“后顾之忧”，提高消费意愿。

    　　其三，“稳住楼市”的要求下，需加大财政配合稳地产力度，推动房地产市场尽快止跌回稳。房地产仍是当前内需不足的最大掣肘，是现阶段微观主体行为变异的核心或者交叉点，近期一系列会议均强调要推动房地产市场止跌回稳，后续应加强各方政策的协调与配合，进一步细化财政支持的路径和方式，例如专项债用于土地储备、支持收购存量房以及优化完善相关税收政策等，避免预期低迷、信心不足、基本面不稳的长期化。

    　　其四，继续支持重要基建，更多向新型城镇化、新基建等领域倾斜，惠长远增后劲。尽管当前我国宏观效率逐步走低，传统基建项目趋于饱和，但广义基建仍有较大空间，经济转型发展中的重点领域仍需加大支持，政府投资项目可重点向以人为本的新型城镇化建设、以数字经济为代表的新基建领域；同时也需看到目前传统基建领域存在的区域发展不均衡、城市更新建设不充分的情况，例如地下管廊、海绵城市建设、应急救灾基础设施建设等，仍需加力补足短板项目；此外还需继续支持“十四五”规划目标、“两重”等重要领域建设，为推进中国式现代化提供重要保障。

    　　三、优化完善专项债管理机制，以政府投资有效带动更多社会投资本次会议强调“以政府投资有效带动更多社会投资”，12 月16 日国务院常务会议也对优化完善专项债管理机制作出部署，作为积极财政的重要发力点，专项债应围绕国常会部署，持续优化完善管理机制，扩大投向范围、提高发行使用效率、强化全流程管理，更好带动更多社会投资。

    　　一是要实行地方政府专项债券投向领域“负面清单”管理，允许用于土地储备、支持收购存量商品房用作保障性住房，扩大用作项目资本金范围。长期以来，我国对专项债投向领域具有较为严格的限制，除对允许投向的领域进行限制外，还对禁止投向的项目进行了明确。

    　　实行“负面清单”管理，将以清单方式明确列出专项债禁止投向领域，禁止投向领域之外的其他领域均可使用专项债资金，这将为专项债投向领域有序拓宽奠定良好的制度基础。此外，还可以交由地方自主选择需要拓宽的领域，为落实“扩大用作项目资本金范围”的要求，也可以对专项债作资本金领域进行“负面清单”管理，逐步放开专项债可用作资本金的投向领域限制，既能进一步提高地方的主动性、创造性，也能在更大范围发挥专项债“四两拨千斤”作用。

    　　二是要优化项目审核和管理机制，适度增加地方政府自主权和灵活性，提高债券发行使用效率。地方政府专项债项目需由国家发改委和财政部共同审核，“优化项目审核和管理机制，适度增加地方政府自主权和灵活性”的要求下，地方专项债项目审核自主权将有序下放，或先从经济大省以及部分有条件的计划单列市进行试点3。专项债项目审核权下放有三点好处：

    　　其一，地方政府部门更了解本地区经济社会发展实际需要及专项债项目储备情况，审核权下放有利于提高信息对称性，一定程度上增强专项债项目与经济社会发展需求的实际匹配程度；其二，地方政府债券的发行主体为省级政府及计划单列市，专项债项目审核权下放有助于建立权责统一且清晰的地方债务管理体系，提高地方自主性，充分激发地方积极性与活力；其三，地方政府可结合区域经济发展需要灵活调整专项债发行使用节奏，及时发挥专项债稳增长效应。但需注意，专项债项目审核权限下放的同时仍需严格把关项目质量与数量，警惕因放松审核而导致资金使用效率下滑的风险。

    　　三是要强化专项债券全流程管理，完善资金监管机制和偿还机制。实行“负面清单”管理、增加地方自主权和灵活性并不意味着专项债管理将放松，后续仍需不断完善专项债项目穿透式监测机制、违规使用处理处罚机制、绩效管理机制，落实、落细常态化监管。同时，“完善资金监管机制”的要求下，需建立完善政府资产负债表4，尤其需更加重视资产端的管理，健全完善专项债券项目资产台账，分类管理项目资产，确保政府负债和项目资产平衡。此外，为落实国常会完善“偿还机制”的要求，应加快建立地方政府偿债备付金机制5、探索专项债券提前偿还等，不断完善地方债偿债保障机制。

    　　四、全面深化财税体制改革，进一步理顺央地关系财税体制改革是经济体制改革的先行军和突破口，二十届三中全会对深化财税体制改革作出了具体部署，中央经济会议提出要“统筹推进财税体制改革，增加地方自主财力”，本次会议再次强调“全面深化财税体制改革”，财税体制改革是当前重点改革任务之一，也是重构地方激励体系、带动政府行为模式转变的核心。后续需按照财税体制改革已明确的时间表、路线图，扎实有效推动各项改革任务落实6。

    　　一是进一步理顺央地财政关系，适当加强中央事权、提高中央支出比例。与美、日等国相比，我国地方财政支出占比相对较高，且医疗、社保、教育等具有全局性、外溢性领域也以地方支出为主，这三个领域目前占我国地方支出35%左右。后续可适当加强中央事权，有层次地上移教育、社保、医疗等领域事权责任，减轻地方支出压力。此外，还要完善财政转移支付体系、健全管理机制。目前中央对地方转移支付规模已超10 万亿，较大程度上缓解了地方财政压力，但过多的转移支付也易影响地方积极性，需在保障一定力度的同时完善转移支付制度，通过优化转移支付结构、完善分配方法、细化预算编制、健全全流程管理体系等，强化转移支付激励约束机制，更好发挥制度效能。

    　　二是推进省以下财税体制改革，提升市县财事权匹配程度，减轻基层“三保”压力。近年来地方财政收入持续承压，基层矛盾尤为突出，2023 年基层“三保”支出约占可用财力的五成左右，再加上其他刚性支出，占可用财力的八成左右，叠加化债压力，地方流动性压力进一步加大，部分地区表示“财政平衡难度逐年加大”。为兜牢基层“三保”底线，省以下财政体制改革亟待推进，从而增强基层财政运行保障，但目前改革进度相对偏慢，自“20 号文”7发布以来，仅广东、贵州、浙江、江苏等省份发布财税体制改革方案，部分细节也仍待调整完善。

    　　后续需在更多区域、更深层次推进省以下财税体制改革，通过适度上移事权、理顺财权、完善转移支付等提升市县财事权匹配程度，并通过健全县级财力保障机制、加大财力下沉力度、压实各级政府责任，强化基层“三保”保障。

    　　三是深化税制改革，加强地方税建设，增强地方自主财力，并规范非税管理。一方面，要建立同新动能、新业态相适应的现代财税体系。伴随新一轮科技革命和产业变革，新经济、　　新业态持续涌现，当前税制的适应性和税收征管面临挑战，例如对数字经济的征税能力不足，易造成国家税收流失，也易波及线上线下经济税负公平性。需因地制宜发展优势产业，推动新动能成势，培育壮大税源根基，同时结合新业态特点及时调整征税主体、产品和劳动收入性质的界定方式，提高征税能力，更好发挥税收调节作用。另一方面，当前地方财政收入压力凸显，需加强地方税建设，拓展税源，增强地方自主财力，并规范非税征管。建议适当提高增值税、所得税等共享税种地方分享比例，并探索逐步优化共享税分享方式，如将共享税“一刀切”固定比例分享方式调整为差异化比例分享机制；同时，建议分品目、分步骤稳妥实施消费税征收后移，并稳步下划地方，考虑到征管难度，可重点探索研究汽车、成品油消费税改革；还可适时推进费改税，今年已全面实施水资源费改税试点，后续可在更多领域推进。

    　　此外，还需规范非税收入征管，增强合理性和透明性。近年来税收乏力下非税收入快速增长，近期国务院专题学习中强调“关注罚没收入异常增长、大量异地执法、大额顶格处罚等情况”，建议加强非税管理规范性，严防不规范征收现象；同时，探索国有资产保值增值路径，推动国有资本增厚收益，增强非税收入的透明性和稳定性。

    　　四是健全现代预算制度，推进零基预算改革。首先要建立完善政府资产负债表。不论短期化债还是长期发展，都要掌握债务体量、摸清摸透资产，这也是合理评估财政承受能力、加强财政资源和预算统筹的核心。建议把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理，并全面梳理各类国有资产的规模、权属及流动性，完善国有资本经营预算和绩效评价制度，基于资产负债视角确定未来财政及债务扩张。同时，逐步推进零基预算改革，提升预算资金效率。当前已有16 个中央部门率先开展零级预算改革试点，后续可总结经验，在更大范围内尝试零级预算试点，由部门逐步上升至区域，从而提升预算资金效率，避免传统预算模式中的“路径依赖”和“惯性增长”问题。此外，还可探索对于“以收定支”等原有预算管理制度的优化和转变，更好发挥“更加积极的财政政策”的实际效能。

    　　五、标本兼治构建长效机制，有效防范化解地方债务风险今年以来，从一揽子化债的推进落实，到11 月“6+4+2”化债组合拳落地，财政部门多渠道统筹资产资源资金，加大力度防范化解地方债务风险，化债政策思路也由“化债中发展”转向“发展中化债”，并更加注重宏观政策联动和预期管理。会议提出2025 年要“有效防范化解地方政府债务风险”，我们认为后续应坚持发展中化债，通过积极财政政策发力做大分母的　　同时，应落实落细各项化债政策，稳妥推进债务风险化解，同时还应坚定不移地推进中长期改革，进一步理顺深层次问题，避免陷入化债循环。

    　　一是落实落细6 万亿置换政策，用好用足各类化债资源。作为当前化债的重要工具，如何落实、用好本轮债务置换限额是关键。一方面要强化其投向和过程管理，保证债务限额专项用于地方隐性债务置换，不能挤占挪用，另一方面需结合债务化解的轻重缓急、年度化债重点，合理制定置换策略，最大化政策效能。同时，需关注大规模政府债券供给下的市场承接能力及货币财政配合情况，以及本轮化债释放的增量资金的投向和效率问题。除利用好财政化债外，还需继续推动金融化债，助力更大规模的城投经营性债务的稳妥化解，降低流动性压力和利息支出成本，并因地制宜发挥地方国资重要作用，利用好REITs 等市场化工具盘活存量资产，激励地方尤其是市县统筹各类资金资产资源推动化债。值得注意的是，在加力“化存”的同时也要坚持底线原则、严守财经纪律，坚决遏制新增隐债，防止前清后欠。需严格政府支出事项和政府投资项目管理，持续健全债务管理机制和问责制度，加大违法震慑力度，防止一边化债一边新增，阻碍全局化债进程，或影响政府信用。

    　　二是加快融资平台改革转型，提升地方化债和发展的内生性。目前，化债大多依赖特殊再融资债、银行贷款置换等外部资源，而推进城投改革转型、提高市场化经营能力是提高化债内生性、自主性的关键。近期在政策要求下，城投企业退平台加快，自2023 年11 月至今年11 月末，已有372 家城投企业声称成为市场化主体。但需要认识到，当前城投转型多数是为突破融资约束和政治考核要求下的“被动转型”，基本面未得到实质性改善。下阶段可依托国企改革分类推动城投企业实质性转型，成为具备有独立造血能力和可持续经营能力的市场化企业，提升地方化债和发展的内生性，既要引导城投企业明确市场定位、优化传统业务模式，同时需要推动建立更加清晰的政企关系，逐步实现政企分开，信用独立。

    　　三是探索建立科学、动态的债务考核调整机制，统筹好发展与化债的平衡，稳定地方预期，激发地方活力。近年来地方事权责任不断加大，财政收支压力凸显，叠加刚性化债压力，地方政府对于发展、民生、化债间的平衡愈加困难，叠加债务政策透明度待提升的情况下，信心和预期不稳也掣肘了地方执行效率，地方开展工作的积极性和活力均受到约束。随着大规模化债组合拳落地、各地化债深入推进，需要结合各地实际情况、化债进展及效果、不同阶段发展需求等，动态调整政府考核机制，可适时适当松绑负向约束、强化正向激励机制，　　并进一步强化预期管理，推动化债、投融资、考核等各类政策被预见和理解，从而稳定地方和市场预期，重塑激励体系，激发地方发展活力。

    　　中长期看，当前我国面临的不仅有周期性问题，还有经济发展方式转变、结构转型的任务，尤其是从2015 年以来四轮化债的经验来看，很多方面的理顺和解决都需坚定不移地推进结构性改革。一方面，如前文所述，需要进一步理顺央地关系，推动地方激励体系重塑，激发地方活力与积极性。同时，应处理好短期目标和中长期发展的关系，培育新动能的同时引导传统动能平稳转型，尤其加快房地产行业供需两端改革，对于减缓短期内的转型阵痛、稳定市场、稳定宏观经济是非常有必要的。此外，还需处理好经济增长、债务与财政可持续的关系，厘清政府与市场的边界，做好有为政府和有效市场的平衡，推动地方政府由生产型政府向服务型政府转变。