“十五五建议”的三大亮点：消费、科技、财政金融
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2025-10-29 08:59:38
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10 月28 日，新华社受权发布二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》和习近平主席《关于的说明》。
此前四中全会《公报》发布后，我们通过对比已经基本梳理了“十五五”和“十四五”的主线逻辑区别，如内需和消费更重要、强调科技自立自强等，接下来我们主要看看《建议》和《说明》中有哪些增量信息值得关注，消费、科技、财政金融可能是三大亮点。
1、宏观政策和增长模式
（1）更加积极的政策取向。宏观治理部分，最大的信号是《建议》提出“实施更加积极的宏观政策”，这个表述在“十四五”规划建议里是没有的，这为未来五年的宏观政策定下了“稳增长、稳就业、稳预期”的扩张性基调。
（2）增长模式的转变。《建议》强调“促进形成更多由内需主导、消费拉动、内生增长的经济发展模式”，这种增长模式是相对于过去依赖外需和投资的模式而言的，将“消费拉动”放到了内生增长的核心位置。
2、提高居民消费率是“十五五”的重要目标? （1）逻辑是：居民消费率明显提高→应对经济下行压力和有效需求不足→确保“十五五”期间经济增长保持适当速度→实现2035 年“人均GDP 达到中等发达国家水平”目标。习主席在《说明》中指出：“2035 年基本实现社会主义现代化，一个重要标志性指标就是人均国内生产总值达到中等发达国家水平，这要求‘十五五’时期经济社会发展保持适当速度”、“根据现阶段国内经济下行压力加大、有效需求不足等突出问题，《建议》稿提出居民消费率明显提高、内需拉动经济增长主动力作用持续增强等目标”。
（2）我国居民消费率的现状：2024 年我国居民消费率仅为39.9%，低于全球平均56.3%，主要是消费倾向偏低，以及中低收入群体收入待提高。居民消费率可以拆解为“消费倾向”和“居民部门收入比重”的乘积，我们用2022 年38 个国家的数据做了个比较。2022 年，我国居民消费倾向为62%，38 个国家平均为92.3%，最低是82.1%；我国居民收入比重为60%，略高于38 个国家平均水平58.2%。我国居民可支配收入比重不低，主要是直接税体系不完善、没有充分发挥调节收入的作用，中低收入群体收入还有待提高。（来自报告《基于38 个国家的比较：为何我国消费率偏低》）
3、“十五五”期间如何促消费？
（1）《建议》提出“加大直达消费者的普惠政策力度，增加政府资金用于民生保障支出”。哪些政策是直达消费者的普惠政策呢？比如“以旧换新”、育儿补贴、个税抵扣。
（2）推动更多低收入群体迈入中等收入群体行列，《建议》提出“稳步扩大中等收入群体规模”。从官方数据来看，中等收入群体的定义是三口之家年收入10-50 万，2017 年中等收入群体超过4 亿人，未来将超过8 亿人。按照国家统计局数据，（2017 年）“中国典型的三口之家年收入在10 万元至50 万元之间来算，中国有4 亿人，有1.4 亿个家庭，有购车、购房、闲暇旅游的能力，其消费对我国经济持续平稳增长形成了有力支撑”。而在10 月24 日的发布会上，商务部部长王文涛指出“未来十多年中等收入群体将超过8 亿”。
（3）通过完善三次分配环节，提高居民收入比重、缩小收入差距。
①初次分配环节，重点是“按贡献决定分配”以提高效率，《建议》提出“多劳者多得、技高者多得、创新者多得”。
②二次分配环节，重点是通过再分配调节以提高公平，《建议》提出“加强税收、社会保障、转移支付等再分配调节”，其中税收方面要“健全经营所得、资本所得、财产所得税收政策”。2023 年我国居民工资收入占可支配收入比重为56.2%，但是这部分收入贡献的个税收入却达到69%，存在劳动税负偏高、财产和资本税负偏低的问题，需要通过二次分配进一步调节。
③三次分配，重点是鼓励慈善捐赠，《建议》提出“促进和规范公益慈善事业发展”。
（4）促进就业和健全社保体系。①就业方面，主要强调“着力解决结构性就业矛盾”、稳定“三大重点群体”就业（高校毕业生、农民工、退役军人）等方面。
②社保方面，《建议》提出“逐步提高城乡居民基础养老金”，“继续划转国有资本充实社保基金”。
（5）《建议》提到的其他促消费政策包括：清理不合理的消费限制（如汽车住房的限购）、落实带薪错峰休假、强化消费者权益保护，以及一些供给端政策。
4、产业和科技的增量信息
（1）新兴产业范围变化：新增低空经济、量子科技、氢能和核聚变能、脑机接口、具身智能、第六代移动通信。我国战略新兴产业的范围是不断变化的，每一次五年规划都会提出新的战略性新兴产业清单。①十四五：新一代信息技术、生物技术、新能源、新材料、高端装备、新能源汽车、绿色环保以及航空航天、海洋装备等九大产业。②十五五：新能源、新材料、航空航天、低空经济等战略性新兴产业，量子科技、生物制造、氢能和核聚变能、脑机接口、具身智能、第六代移动通信等未来产业。
（2）基础设施建设的三个方向：安全韧性、新基建、增量存量。
①“安全韧性”成为基建的底线要求，体现在三个方面：一是能源安全，《建议》强调“健全多元化、韧性强的国际运输通道体系”和“优化能源骨干通道布局”，以应对地缘政治和供应链风险；二是抵御自然灾害，明确“快建设现代化水网，增强洪涝灾害防御、水资源统筹调配、城乡供水保障能力”，这是对近年来极端气候事件的直接回应；三是平急两用，明确“推进城市平急两用公共基础设施建设”。
②“新基建”内涵变化，并明确了“适度超前建设”。新基建的核心内涵已从“十四五”时期的“5G、工业互联网、数据中心”，更新为“十五五”时期的“信息通信网络、全国一体化算力网、重大科技基础设施”，算力被提到了重要的位置。
③处理好增量建设和存量提效的关系。《建议》强调“促进集成融合”和“集约高效利用”，并专门提出“推进传统基础设施更新和数智化改造”，这表明在传统的大规模新建基础设施之外，“十五五”要将庞大的存量基建（如公路、铁路、港口）通过数字化、智能化手段盘活提效。
（3）科技创新的战略紧迫性：“超常规措施”与“决定性突破”。面对“卡脖子”问题，《建议》罕见地提出要“采取超常规措施”，目标是在集成电路、工业母机、高端仪器、基础软件等核心领域“取得决定性突破”，措辞极具分量。
超常规措施可能体现在三个方面，一是超常规的资源投入，如更大力度的税费减免、财政出资设立基金、货币政策提供低息贷款等；二是超常 规“引才”，如《建议》提出的“建立高技术人才移民制度，引育世界优秀人才”；三是超常规的组织和激励，如打破机构壁垒建立创新联合体、“加大政府采购自主创新产品力度”等。
（4）数字中国部分，强调“人工智能+”行动，全面赋能千行百业。“全面实施‘人工智能+’行动”是一个标志性提法。它不仅要“全方位赋能千行百业”、抢占“产业应用制高点”，更被赋予了“以人工智能引领科研范式变革”的深远使命。这表明AI 不再仅仅是一个产业，而是被视为驱动整个社会（产业、文化、民生、治理）乃至科学研究的底层工具。
5、财税金融
（1）财政的两个要求：既要“发挥积极财政政策作用”，又要“增强财政可持续性”，但相关内容主要从可持续性的角度展开，基本延续了去年三中全会的表述。
一方面，从支出端来看，以“零基预算”改革确保“钱花在刀刃上”。
《建议》提出了“深化零基预算改革”，意味着财政支出不再是“去年的基数+增长率”，而是“从零开始”制定预算，所有支出都必须重新论证其合理性。“零基预算”是“优化财政支出结构”、确保财政资金花在“国家重大战略任务和基本民生”上的有力工具。
另一方面，从收入端来看，以税制改革和央地关系改革来加强财政可持续性。税制改革方面，明确要“完善地方税、直接税体系”，并具体点出“健全经营所得、资本所得、财产所得税收政策”，资本和财产所得为代表的直接税改革，既可以改善分配关系，平衡劳动和资本的税负，又有助于为地方政府建立稳定的主体税源。央地关系方面，通过“适当加强中央事权、提高中央财政支出比重”和“增加地方自主财力”，系统性地重塑中央与地方的财权事权关系。
（2）提出金融强国的要求。
①本次《建议》提出了“加快建设金融强国”的要求，是《公报》未提及的增量信息之一。何副总理在10 月27 日的2025 金融街论坛年会上肯定了“十四五”期间金融事业发展的显著成效，同时强调，“‘十五五’是推动金融高质量发展、加快建设金融强国的关键时期。金融系统要全力以赴支持完成‘十五五’主要目标任务，为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业贡献更大力量”。从央行到各金融机构，都将围绕中国式现代化和国家高质量发展转型的目标进行布局。
②《建议》再次强调资本市场的重要性，在投资功能维持市场稳定的同时，增强资本市场对于新质生产力、对于实体经济的支持力度，从而实现投资与融资的协调发展。《建议》还首次提出了更细化的期货、衍生品及资产证券化方向指引（之前的十四五规划和去年的三中全会都没有提），相关金融市场预计将得到更快发展。未来五年，金融领域的创新与改革将不断为科技创新和产业创新注入力量，“十五五”时期“金融强国”的战略高度有望进一步抬升。
风险提示：政策落地节奏不及预期；关税事件反复和出口下行风险；经济基本面发生变化。 机构：东吴证券股份有限公司 研究员：芦哲/占烁/潘京 日期：2025-10-28
此前四中全会《公报》发布后，我们通过对比已经基本梳理了“十五五”和“十四五”的主线逻辑区别，如内需和消费更重要、强调科技自立自强等，接下来我们主要看看《建议》和《说明》中有哪些增量信息值得关注，消费、科技、财政金融可能是三大亮点。
1、宏观政策和增长模式
（1）更加积极的政策取向。宏观治理部分，最大的信号是《建议》提出“实施更加积极的宏观政策”，这个表述在“十四五”规划建议里是没有的，这为未来五年的宏观政策定下了“稳增长、稳就业、稳预期”的扩张性基调。
（2）增长模式的转变。《建议》强调“促进形成更多由内需主导、消费拉动、内生增长的经济发展模式”，这种增长模式是相对于过去依赖外需和投资的模式而言的，将“消费拉动”放到了内生增长的核心位置。
2、提高居民消费率是“十五五”的重要目标? （1）逻辑是：居民消费率明显提高→应对经济下行压力和有效需求不足→确保“十五五”期间经济增长保持适当速度→实现2035 年“人均GDP 达到中等发达国家水平”目标。习主席在《说明》中指出：“2035 年基本实现社会主义现代化，一个重要标志性指标就是人均国内生产总值达到中等发达国家水平，这要求‘十五五’时期经济社会发展保持适当速度”、“根据现阶段国内经济下行压力加大、有效需求不足等突出问题，《建议》稿提出居民消费率明显提高、内需拉动经济增长主动力作用持续增强等目标”。
（2）我国居民消费率的现状：2024 年我国居民消费率仅为39.9%，低于全球平均56.3%，主要是消费倾向偏低，以及中低收入群体收入待提高。居民消费率可以拆解为“消费倾向”和“居民部门收入比重”的乘积，我们用2022 年38 个国家的数据做了个比较。2022 年，我国居民消费倾向为62%，38 个国家平均为92.3%，最低是82.1%；我国居民收入比重为60%，略高于38 个国家平均水平58.2%。我国居民可支配收入比重不低，主要是直接税体系不完善、没有充分发挥调节收入的作用，中低收入群体收入还有待提高。（来自报告《基于38 个国家的比较：为何我国消费率偏低》）
3、“十五五”期间如何促消费？
（1）《建议》提出“加大直达消费者的普惠政策力度，增加政府资金用于民生保障支出”。哪些政策是直达消费者的普惠政策呢？比如“以旧换新”、育儿补贴、个税抵扣。
（2）推动更多低收入群体迈入中等收入群体行列，《建议》提出“稳步扩大中等收入群体规模”。从官方数据来看，中等收入群体的定义是三口之家年收入10-50 万，2017 年中等收入群体超过4 亿人，未来将超过8 亿人。按照国家统计局数据，（2017 年）“中国典型的三口之家年收入在10 万元至50 万元之间来算，中国有4 亿人，有1.4 亿个家庭，有购车、购房、闲暇旅游的能力，其消费对我国经济持续平稳增长形成了有力支撑”。而在10 月24 日的发布会上，商务部部长王文涛指出“未来十多年中等收入群体将超过8 亿”。
（3）通过完善三次分配环节，提高居民收入比重、缩小收入差距。
①初次分配环节，重点是“按贡献决定分配”以提高效率，《建议》提出“多劳者多得、技高者多得、创新者多得”。
②二次分配环节，重点是通过再分配调节以提高公平，《建议》提出“加强税收、社会保障、转移支付等再分配调节”，其中税收方面要“健全经营所得、资本所得、财产所得税收政策”。2023 年我国居民工资收入占可支配收入比重为56.2%，但是这部分收入贡献的个税收入却达到69%，存在劳动税负偏高、财产和资本税负偏低的问题，需要通过二次分配进一步调节。
③三次分配，重点是鼓励慈善捐赠，《建议》提出“促进和规范公益慈善事业发展”。
（4）促进就业和健全社保体系。①就业方面，主要强调“着力解决结构性就业矛盾”、稳定“三大重点群体”就业（高校毕业生、农民工、退役军人）等方面。
②社保方面，《建议》提出“逐步提高城乡居民基础养老金”，“继续划转国有资本充实社保基金”。
（5）《建议》提到的其他促消费政策包括：清理不合理的消费限制（如汽车住房的限购）、落实带薪错峰休假、强化消费者权益保护，以及一些供给端政策。
4、产业和科技的增量信息
（1）新兴产业范围变化：新增低空经济、量子科技、氢能和核聚变能、脑机接口、具身智能、第六代移动通信。我国战略新兴产业的范围是不断变化的，每一次五年规划都会提出新的战略性新兴产业清单。①十四五：新一代信息技术、生物技术、新能源、新材料、高端装备、新能源汽车、绿色环保以及航空航天、海洋装备等九大产业。②十五五：新能源、新材料、航空航天、低空经济等战略性新兴产业，量子科技、生物制造、氢能和核聚变能、脑机接口、具身智能、第六代移动通信等未来产业。
（2）基础设施建设的三个方向：安全韧性、新基建、增量存量。
①“安全韧性”成为基建的底线要求，体现在三个方面：一是能源安全，《建议》强调“健全多元化、韧性强的国际运输通道体系”和“优化能源骨干通道布局”，以应对地缘政治和供应链风险；二是抵御自然灾害，明确“快建设现代化水网，增强洪涝灾害防御、水资源统筹调配、城乡供水保障能力”，这是对近年来极端气候事件的直接回应；三是平急两用，明确“推进城市平急两用公共基础设施建设”。
②“新基建”内涵变化，并明确了“适度超前建设”。新基建的核心内涵已从“十四五”时期的“5G、工业互联网、数据中心”，更新为“十五五”时期的“信息通信网络、全国一体化算力网、重大科技基础设施”，算力被提到了重要的位置。
③处理好增量建设和存量提效的关系。《建议》强调“促进集成融合”和“集约高效利用”，并专门提出“推进传统基础设施更新和数智化改造”，这表明在传统的大规模新建基础设施之外，“十五五”要将庞大的存量基建（如公路、铁路、港口）通过数字化、智能化手段盘活提效。
（3）科技创新的战略紧迫性：“超常规措施”与“决定性突破”。面对“卡脖子”问题，《建议》罕见地提出要“采取超常规措施”，目标是在集成电路、工业母机、高端仪器、基础软件等核心领域“取得决定性突破”，措辞极具分量。
超常规措施可能体现在三个方面，一是超常规的资源投入，如更大力度的税费减免、财政出资设立基金、货币政策提供低息贷款等；二是超常 规“引才”，如《建议》提出的“建立高技术人才移民制度，引育世界优秀人才”；三是超常规的组织和激励，如打破机构壁垒建立创新联合体、“加大政府采购自主创新产品力度”等。
（4）数字中国部分，强调“人工智能+”行动，全面赋能千行百业。“全面实施‘人工智能+’行动”是一个标志性提法。它不仅要“全方位赋能千行百业”、抢占“产业应用制高点”，更被赋予了“以人工智能引领科研范式变革”的深远使命。这表明AI 不再仅仅是一个产业，而是被视为驱动整个社会（产业、文化、民生、治理）乃至科学研究的底层工具。
5、财税金融
（1）财政的两个要求：既要“发挥积极财政政策作用”，又要“增强财政可持续性”，但相关内容主要从可持续性的角度展开，基本延续了去年三中全会的表述。
一方面，从支出端来看，以“零基预算”改革确保“钱花在刀刃上”。
《建议》提出了“深化零基预算改革”，意味着财政支出不再是“去年的基数+增长率”，而是“从零开始”制定预算，所有支出都必须重新论证其合理性。“零基预算”是“优化财政支出结构”、确保财政资金花在“国家重大战略任务和基本民生”上的有力工具。
另一方面，从收入端来看，以税制改革和央地关系改革来加强财政可持续性。税制改革方面，明确要“完善地方税、直接税体系”，并具体点出“健全经营所得、资本所得、财产所得税收政策”，资本和财产所得为代表的直接税改革，既可以改善分配关系，平衡劳动和资本的税负，又有助于为地方政府建立稳定的主体税源。央地关系方面，通过“适当加强中央事权、提高中央财政支出比重”和“增加地方自主财力”，系统性地重塑中央与地方的财权事权关系。
（2）提出金融强国的要求。
①本次《建议》提出了“加快建设金融强国”的要求，是《公报》未提及的增量信息之一。何副总理在10 月27 日的2025 金融街论坛年会上肯定了“十四五”期间金融事业发展的显著成效，同时强调，“‘十五五’是推动金融高质量发展、加快建设金融强国的关键时期。金融系统要全力以赴支持完成‘十五五’主要目标任务，为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业贡献更大力量”。从央行到各金融机构，都将围绕中国式现代化和国家高质量发展转型的目标进行布局。
②《建议》再次强调资本市场的重要性，在投资功能维持市场稳定的同时，增强资本市场对于新质生产力、对于实体经济的支持力度，从而实现投资与融资的协调发展。《建议》还首次提出了更细化的期货、衍生品及资产证券化方向指引（之前的十四五规划和去年的三中全会都没有提），相关金融市场预计将得到更快发展。未来五年，金融领域的创新与改革将不断为科技创新和产业创新注入力量，“十五五”时期“金融强国”的战略高度有望进一步抬升。
风险提示：政策落地节奏不及预期；关税事件反复和出口下行风险；经济基本面发生变化。 机构：东吴证券股份有限公司 研究员：芦哲/占烁/潘京 日期：2025-10-28
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