养老备忘录系列（七）：落魄的模范：智利养老金体系改革的简要回顾
1月30日，智利国会批准了智利政府对养老金体系改革的提案。借此机会，我们对智利养老金体系的发展历史和现状进行了回顾，并探讨了其借鉴意义。
平安观点：
当前智利养老保险体系的运作及本轮改革内容
智利的养老金体系为完全积累制，主要包括两个部分：一般养老金和通用保障养老金（PGU）。其中，一般养老金完全由职工缴纳，由养老金管理机构（AFP）管理并发放；PGU则是财政支持的老年贫困补贴。
本轮养老金改革主要包括三个部分：第一，新增雇主缴款。目前，智利的养老金完全由职工个人缴费，缴费率为职工工资的10%。本轮改革中，企业将承担新的缴费义务，缴费比例为工人工资的8.5%。其中，4.5%纳入职工个人账户，2.5%纳入残疾和生存保险（SIS）以及女性补偿；1.5%纳入保护金（一种用于改善当前养老金水平的临时性工具）。
第二，提升PGU的待遇水平。PGU是一个由国家财政资助、低保性质的养老金，主要适用于贫困老年人[1]。目前，PGU的额度为21.4万智利比索（约222美元），改革后将提升至25万智利比索（约260美元）左右[2]。
第三，保留现有的AFP，但放开竞争，以强化竞争、提升养老金管理效率。具体而言，每2年，智利将随机选取AFP的10%的客户进行重新招标。各家AFP机构重新报价佣金费率，价低者得。
20世纪的模范：智利的完全积累制养老金曾备受赞誉
智利是全球首个以完全积累制养老金替代现收现付制养老金的国家。智利的养老金体系始于20世纪20年代。当时，智利引入了现收现付制养老金，为工人提供生活保障。然而，由于缴款与待遇之间的联系不够紧密，工人们通常只缴纳最低缴款，养老金系统资金不足，运行出现了较多困难。20世纪80年代，在奥古斯托·皮诺切特（AugustoPinochet）的军政府领导下，智利的现收现付制养老金被改为完全积累制。对于所有智利的企业而言，雇主必须将职工的部分收入缴纳给养老金系统。缴纳的资金由数个养老金管理机构（AFP）负责投资管理，并在职工退休后发放给他们。
智利的改革曾备受赞誉，并引发大量中东欧及拉丁美洲国家效仿。20世纪80年代智利的养老金改革，被认为能够降低政府在养老事务方面的财政压力、提升整个养老金系统的运行效率，并通过投资私人储蓄、带动当地资本市场的发展。当时，世界银行、经合组织等均对智利的养老金改革大加赞赏[3],[4]。大量中东欧及拉丁美洲国家也开始效仿智利的模式，放弃现收现付制系统、引入个人账户制[5]。一时之间，智利成为养老金的“模范”。
21世纪的落魄：养老金替代率过低，未能发挥出养老保障效果
经历数十年的运行，智利完全积累制养老金的弊病不断暴露。此前效仿智利进行改革的国家也大多走了回头路，完全积累制的适用性正面临挑战。80年代智利养老金改革的主要动力，是减轻政府在养老问题上的责任，提升养老系统运营效率。然而，智利的实践结果表明，完全积累制的养老金远非当初所预期的那样完美。最为重要的问题是，作为国家养老保险体系，智利的养老金待遇水平整体过低。2022年，智利退休人员中，72%的人养老金待遇水平低于最低工资水平，25%的人养老金待遇水平低于贫困线[6]。根据OECD的预测，到2060年，智利养老金替代率将仅在30%上下，几乎在OECD国家中垫底[7]。同时，逆向再分配广泛存在。许多职工只能缴纳最低缴费，复利效应下导致了老年贫富差距扩大；还有人无法缴足法定最低缴费年限，不能领取养老金，相当于为他人做了嫁衣[8]。
此外，由现收现付制向完全积累制转型的成本也十分高昂，许多效仿智利进行改革的国家，又走上了回头路。智利的改革是在军政府的强压下推行的，而中东欧国家和其他拉美国家（如阿根廷）进行改革时，已经没有了相应的条件，改革成本必须由财政承担。2008年次贷危机爆发，大量中东欧及南美国家财政几近破产，无力再继续负担转型的成本。受此影响，部分国家降低了养老金体系中个人账户的缴费率（如波兰、爱沙尼亚等）；另一些国家则完全放弃了个人账户，重回现收现付制的怀抱（如匈牙利、阿根廷等）[9]。
智利的养老金问题，实际是完全积累制的固有劣势
长期以来，智利的养老金替代率过低的问题，被认为由四方面因素导致：第一，法定缴费率较低。在20世纪80年代改革时，智利政府为了鼓励工人从现收现付制系统过渡到完全积累制系统，选择将缴费率设定在相对较低的水平，仅占工资收入的10%。同时，雇主无需再额外缴费。此后，智利养老金缴费率虽然有所上调，但幅度十分有限。
第二，实际缴费率更低。由于智利的经济发展水平有限，居民的工作稳定性不高，自雇人士和灵活就业人士很容易出现断缴。OECD研究认为，到2020年时，智利男性缴纳养老金的概率只有60%，女性则仅有50%[7]。
第三，投资收益率有限。长期以来，AFP作为养老金投资管理机构，一直存在两点诟病：投资收益率偏低（虽然考虑到智利经济增速的低迷，收益率低不能完全归咎于AFP），以及管理费用高昂。居民在缴纳养老金时，还需要再额外缴纳工资收入的1.5%作为管理费用。这导致近十年来智利持续发生大规模的“放弃AFP运动（No+AFP）”[10]。
第四，人口变化导致养老金投资的实际回报率下降。此外，由于智利人均预期寿命的增长，在完全积累制的模式下，居民每月能够领取的养老金数额实际下降（通行的养老金领取方案是账户余额，除以按预期寿命计算的可领取月数）。
实际上，智利养老金的问题是完全积累制的固有劣势：与现收现付制相比，完全积累制没有风险共担机制，缺乏正向的收入再分配共功能。低收入者、非正规就业者无法从高收入者那里获得转移支付，在不完善的资本市场中，自身账户的增值也无法保证，导致养老金水平过低。此外，由于复利效应、机制设计（如最低缴费年限）等因素的影响，完全积累制的养老金系统，还可能导致贫富差距的扩大。
智利养老金改革步履维艰，本次养老金改革的结果仍需观察
长期以来，智利一直希望对养老金系统进行改革，但在智利极端的政治环境下，相关改革步履维艰。2008年，智利在养老金系统中引入了团结养老金机制（SPS），中低老年人无需缴费即可领取少量的养老金；2019年，SPS被公民保障养老金（PGU）替代，待遇水平有所调整。在2008和2019年两次改革中，智利还希望提升缴费率、建立额外的类现收现付制社会保障系统、废除AFP并创建新的私营养老金管理公司等，但最终没能成功。提升缴费率困难重重；新社保体系缺乏有效的行政体系支撑；完全积累制的养老金虽然没能很好成为老年人的收入保障，但确实成为了智利资本市场的重要支柱，AFP大而不能倒。
2022年，智利总统加布里埃尔·博里奇（GabrielBoric）再次提出改革养老金，包括增加PGU额度、新增雇主缴费从而建立新的养老金体系、废除AFP并降低现有养老金的佣金水平等。经过2年的博弈，2025年1月30日，智利国会终于批准了博里奇的提案。但是，与最初的提案相比，雇主缴费的水平有所上涨，但AFP仍将保留。目前，相关提案只待总统签字，便可成为法律。
总结：
随着中国老龄化水平的提升，基本养老保险收支压力增加，政府和居民对养老保险体系的可持续性问题愈发关注。增加完全积累制养老金（如第二、三支柱）在全部养老金体系中的占比，似乎成为一个良好的解决方案。然而，智利的经验表明，完全积累制虽然没有可持续性之虞，但这是以放弃了转移支付、风险共担机制为代价的。对于一个发展中国家而言，它可能并不适宜作为普适性的养老金制度。在发展养老保险体系的过程中，对现收现付制的第一支柱养老金进行相关改革，仍然重要且紧迫。
风险提示：
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