房地产行业：广东省首批土地收储点评
引言
伴随房地产行业深度调整，地方政府土地出让收入持续下滑，地方财政承压明显。2024年以来，中央政府出台了一系列政策，旨在盘活闲置存量土地，促进房地产市场止跌回稳，同时通过盘活存量资产化解地方债务风险。2025年1月以来，广东省多个城市公示了2025年广东省第一批土地储备领域申报地方政府专项债的项目情况，其收储土地的特点、对地方政府以及城投企业的影响值得关注。
一、政策背景
土地出让收入是地方政府财政收入的重要组成部分，在促进城市建设、完善基础设施等方面发挥了重要作用。随着“三道红线”、贷款集中度管理、预售资金监管加强和限购限贷限价等房地产行业收紧政策的密集出台，房地产行业自2021年起步入下行通道，房地产企业资金紧张、拿地意愿偏弱，土地市场持续低迷，中国房地产投资规模以及地方土地出让收入均呈现明显的下滑趋势，地方财政压力显著增加。土地出让收入是城投企业业务回款的重要来源，其规模下降影响地方政府对城投企业的业务回款、资金支持等多个方面，虽然一揽子化债方案明显减轻了隐性债务化解压力，但中央政府延续对地方债务高压监管态势，城投企业新增融资难度较大，经营性债务偿付及付息压力仍较大。
盘活城投企业存量资产是化解地方债务的重要措施。2024年9月，政治局会议提出要促进房地产市场止跌回稳，支持盘活存量闲置土地，随后配套政策陆续出台，财政部支持地方政府使用专项债券回收符合条件的闲置存量土地，自然资源部发布的《关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》等文件为地方落实收储闲置土地工作提供了政策支持和操作指南。
二、广东省本批土地收储概况
作为经济大省，广东省在土地收储方面先试先行。截至2025年2月14日，广东省各市县自然资源局发布的拟收储土地公示1中，涉及土地总数量合计近180宗，拟收储土地使用面积超过730万平方米，拟收购价格合计超360亿元，涉及广东省下辖15个地市。本文将拟收储地块与原土地成交数据进行匹配，并剔除无效数据2，分析广东省本批收储土地的特点。
收储对象主要为城投企业和地方国企。本批拟收储地块的使用权人覆盖央企、地方国企、城投企业3和民营企业等，其中城投企业和地方国企拟收储土地金额最大，分别占62.72%和29.67%。城投企业承担了较多基础设施建设职能，与地方政府在业务承接、人事任命和资金往来等方面关系紧密，地方国企拥有属地优势，同时城投企业和地方国企的土地资产产权关系较为清晰，更容易满足收储条件。
拟收储土地拿地时间集中在2020年到2023年。拟收储地块的拿地时间分布较广，但拿地时间分布在2014－2019年的拟收储地块数量均未超过6宗，拿地时间在2020年之后的拟收储地块数量和面积明显增多，拟收储地块拿地时间为2022年的数量最多、面积最大，可能由于2021年以来房地产开发企业拿地规模下降，城投企业和地方国企托底拿地规模增加，但是暂时没有明确的开发规划。根据公开资料，2020－2024年，广东省通过招拍挂方式出让土地1.57万宗，土地成交总金额2.55万亿元，其中城投企业拿地金额合计4393.23亿元。
收储价格多超过原土地出让价格的70%，部分地块收储价格超过了土地出让价格。根据自然资发〔2024〕242号文，土地储备机构委托经备案的土地估价机构对拟收回收购地块开展土地市场价格评估，相较企业土地成本，就低确定收地基础价格，最终土地回收价格在地方政府确定基础价格下调幅度并与土地使用权人协商一致后确定。企业土地成本包括原土地出让价格以及支付的各项税费和利息等间接成本，故部分地块收储价格超过了原土地出让价格4。从住宅用地来看，广东省土地价格2008年以来持续上升，2021年达到峰值，随后波动下降，从本批拟回收的2016年之前出让地块来看，由于2016年之前出让的地块价格相对较低，目前的土地价格整体高于2016年之前，所以基础价格按照土地成本确定，收储价格与原土地出让价格基本一致；2020－2023年，广东省土地价格处于高位，土地价格整体超过目前水平，但不同地块的实际出让价格受位置、规划等因素影响大，从本批收储的2020－2023年出让的地块样本来看，收储价格与原土地出让价格的比值在80%之下、80%~100%以及超过100%（含）的地块数量分别占16.42%、50.75%和32.84%；样本中2024年出让的地块中，收储价格与原土地出让价格的比值均超过90%，主要由于2024年广东省土地价格较前几年下降明显，目前土地评估价格下降幅度不大。
从不同的企业类型来看，城投企业和地方国企被回收土地折价水平没有明显区别，民营企业的8个样本中，4个地块土地回收价格与原土地出让价格基本一致，另外4个地块的土地回收价格在原土地出让价格的8折左右。整体来看，由于房地产市场景气度下降，目前土地价格较高点有所回落，如果地块位置不佳、目前土地价值下跌幅度较大，按照评估价格收购土地可能给企业带来损失，考虑到企业的土地成本不仅包括原土地出让价格，还包括相关税费、利息等成本，企业的实际损失可能更高。
拟收储地块土地用途多为住宅和商服用地。本次拟收储地块的土地用途类型多样，包括住宅、商服、工业和其他类型，其中住宅用地占比超过50%，商服用地占比超25%，工业用地占比近10%，符合自然资发〔2024〕242号文“优先收回收购企业无力或无意愿继续开发、已供应未动工的住宅用地和商服用地”的政策要求。
三、对地方政府和城投企业的影响
短期来看，政府收储土地可以盘活城投企业的存量资产，降低相应城投企业的流动性压力。
闲置土地占用了城投企业大规模货币资金，也变相推高了城投企业的债务规模、加大城投企业流动性压力。地方政府和城投企业运用多种方式化解债务风险，其中盘活存量资产是化解债务风险的重要措施。广东省隐性债务于2021年清零，不享受“一揽子化债方案”的化债政策，但城投企业经营性债务规模及付息压力仍较大，发行土地储备专项债可以作为变相的化债措施，降低城投企业的流动性压力，截至2024年6月底，广东省城投企业全部债务1.77万亿元，从高到低在全国排名第11位。
不同区域拟获得的土储债额度差异较大，从广东省首批公开的数据来看，惠州市拟收储的土地数量最多、规模最大，拟收回土地金额合计127.52亿元，涉及惠州市本级以及下辖7个区县和开发区；珠海市、茂名市、广州市、汕尾市和江门市拟收回土地金额均超过20亿元。从区域债务负担和拟收回土地金额来看，两者存在一定的相关性，广义债务率越高，本批拟收储土地金额相对越大。
从样本的城投企业来看，假设本批拟收储土地回收完成，由于拟回收土地金额较大，惠州城投、惠州仲恺和茂名发展的短期偿债能力指标改善较为明显，虽然华发综合的拟回收土地金额更高，但是由于其短期债务规模大，短期偿债能力指标改善不明显；由于惠州大亚湾、潮州城投的短期债务规模不大，惠城国资、台山公控的现金类资产较少，本批土地收储后短期偿债指标改善均较为明显；其他企业短期偿债能力指标也有一定程度的提高。整体来看，本批拟回收土地的城投企业现金短期债务比多小于1倍，土地回收后，城投企业的短期偿债能力均有不同程度的改善，政府收储土地可以降低相应城投企业的流动性压力。
地方政府能够将回收土地再次投入市场，服务于民生领域和实体经济。同时，在土地需求不振、地方财力承压的背景下，土地储备专项债可以有效补充地方财力；长期来看，房地产市场企稳后，地方政府出让土地能够获取更高的土地溢价，增加地方财政收入；城投企业能够使用回笼资金进行市场化、产业化转型，增强自身造血能力，助力地方产业提质升级。
土地闲置的原因有很多，比如城市发展策略调整导致地块不适宜开发、房地产企业资金不足、基础设施配套不完善以及储备用地等。随着城镇化和工业化进程的持续推进，部分地方政府用地指标不足问题逐步显现，在一定程度上制约了城市发展，广东省自然资源厅表示“要通过提高土地要素配置精准性和利用效率，推进制造业当家、加快发展新质生产力，增强土地要素对粤港澳大湾区高质量发展保障能力”。在缺少建设用地指标的背景下，地方政府回收闲置土地后可以再次将土地投入市场，服务于民生领域和实体经济，实现土地资源的节约集约利用。同时，企业回笼资金后，可以偿还到期债务，缓解偿债压力，也可以将资金用于其他需求迫切的方面，比如房地产企业可以继续开发存量项目，通过房产销售回收项目投入，城投企业可以进行产业投资，在促进经济发展方面发挥更大的作用。
2021－2024年，广东省分别实现政府性基金预算收入8491.91亿元、5111.17亿元、4313.07亿元和3128.41亿元，下降主要由于房地产市场景气度下降，土地出让金规模大幅减少。同时，广东省下辖地市政府性基金预算收入和政府性基金预算收入总计分化明显，对于收入规模相对小的地市，土地储备专项债可以有效补充地方财力，从样本数据来看，惠州、珠海、茂名、汕尾和河源5个地市的拟收储土地金额超过政府性基金预算收入总计5的10%，潮州、云浮、梅州和江门4个地市拟收储金额占政府性基金预算收入总计的比重在5%~10%之间，广东、佛山和东莞由于政府性基金收入总计相对较大，拟收储金额占比不高。
土地市场需求不振不仅降低了地方财政收入，也压缩了土地出让的收益空间。广东省是粤港澳大湾区核心省份，亦是中部崛起地区、北部湾经济区、海峡西岸经济区和海南自贸港的连通地带，区位优势突出，同时省内金融及科创资源丰富，对人才具有吸引力，2019－2023年，广东省常住人口年均复合增长0.43%。长期来看，广东省人口持续净流入，可为房地产止跌回稳提供一定支撑，房地产市场企稳后，地方政府可将土地择机投入市场，获取更高的土地溢价，增加地方财政收入。
“一揽子化债”方案出台以来，统筹债务风险化解和高质量发展、推动城投企业转型等内容在二十届三中全会、中央经济工作会议等重要会议中被多次提及。2025年，城投企业化债与转型发展并重。对于偿债压力大的省份，可梳理区域内企业的闲置土地信息，加快土储债发行进度，回收城投企业闲置土地以增加企业偿债资金来源，降低区域偿债压力。短期内流动性压力不大的城投企业适宜做出长远谋划，可以将回笼资金用于企业经营，进行市场化、产业化转型，增强自身造血能力，减少对财政资源的占用，助力地方产业提质升级。
2025年，中国将实行更加积极的财政政策，专项债的发行是“稳增长”的重要措施，目前北京市和广东省均发行了第一批土地储备专项债，后续土储债的发行可能提速，专项债发行“自审自发”试点省份将更快受益。需要关注的是，运用政府专项债券资金收购存量闲置土地涉及部门多、利益协调难度大，目前土地价格整体较高点有所回落，按照评估价格回收土地可能给企业带来损失，土地被回收企业需要进行权衡，在回笼资金的同时，避免出现负面舆情，同时，企业可以积极争取政府支持，降低土地回收亏损。
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