促进政府投资基金高质量发展的指导意见解读:发展政府投资基金 更好服务国家发展大局
事件
7 日,国务院办公厅发布《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》(以下称《指导意见》),构建更加科学高效的政府投资基金管理体系,促进政府投资基金高质量发展。
解读
该《指导意见》将构建更加科学高效的政府投资基金管理体系,引导各类社会资本支持相关产业和领域发展及创新创业,在服务国家战略、推动产业升级、促进创新创业等方面发挥积极作用。
政策意图:发展长期资本、耐心资本。
1 月2 日,国务院办公厅以国办发〔2025〕1 号文件印发《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》,意在构建更加科学高效的政府投资基金管理体系,促进政府投资基金高质量发展,在服务国家战略、推动产业升级、促进创新创业等方面发挥了积极作用。
政府投资基金是各级政府通过预算安排,单独出资或与社会资本共同出资设立,采用股权投资等市场化方式,引导各类社会资本支持相关产业和领域发展及创新创业的投资基金。
按照投资方向,政府投资基金主要分为产业投资类基金和创业投资类基金。
产业投资类基金要在产业发展方面发挥引领带动作用,围绕完善现代化产业体系,支持改造提升传统产业、培育壮大新兴产业、布局建设未来产业,重点投资产业链关键环节和延链补链强链项目,推动提升产业链供应链韧性和安全水平,打造具有国际竞争力的产业集群。
创业投资类基金要围绕发展新质生产力,支持科技创新,着力投早、投小、投长期、投硬科技,推动加快实现高水平科技自立自强,提升自主创新能力和关键核心技术攻关能力,解决重点关键领域“卡脖子”难题。
因此,该文件与2024 年6 月19 日国务院办公厅印发《促进创业投资高质量发展的若干政策措施》一脉相承,发挥基金作为长期资本、耐心资本的跨周期和逆周期调节作用,聚焦重大战略、重 点领域和市场不能充分发挥作用的薄弱环节,吸引带动更多社会资本,支持现代化产业体系建设,加快培育发展新质生产力。
该《指导意见》主要包括4 个方面内容:一是完善分级分类管理机制,二是整合优化布局,三是提升专业化市场化运作水平,四是优化退出机制。
在完善分级分类管理机制方面:
明确对基金设立的分级管理要求。政府出资设立基金要充分评估论证并按规定履行审批程序。中央财政出资设立国家级基金应报国务院批准。设立省级或地市级基金应报同级政府批准。县级政府应严格控制新设基金,财力较好、具备资源禀赋的县区如确需发起设立基金,应提级报上级政府审批。
完善不同类型基金差异化管理机制。对创业投资类基金,可适当提高政府出资比例、放宽基金存续期要求、延长基金绩效评价周期。对产业投资类基金,应根据产业类型、阶段、分布特点合理设置管理要求,突出支持重点。
规范各类政府出资预算管理。政府出资主要包括通过预算直接出资、安排资金并委托国有企业出资等方式。政府采取注资国有企业方式设立基金,明确相关资金专项用于对基金出资的,原则上按照政府出资有关要求管理。政府出资设立基金,应由财政部门结合基金设立情况和财政承受能力,合理确定出资规模、比例和时间安排。
整合优化布局方面:
国家级基金与地方基金形成合力。省级政府加强本地区基金统筹管理。
国家级基金要立足全局,围绕建设现代化产业体系、培育发展新质生产力等重点领域发挥示范引领作用,支持关键核心技术攻关、补齐产业发展短板。鼓励国家级基金加强与地方基金联动,在前沿科技领域和产业链关键环节,结合地方资源禀赋,通过联合设立子基金或对地方基金出资等方式,形成资金合力。
省级政府要结合国家发展规划及国家专项规划、区域规划,统筹管理本地区政府投资基金,综合考虑本地区财力、产业资源基础、债务风险等情况,找准定位,加强对下级政府设立基金的指导。省级政府要因地制宜支持优势特色产业发展,鼓励创新创业,制定政府投资基金重点投资领域清单,明确对下级政府设立基金的审批或备案要求,防止重复投资和无序竞争。
加强基金布局规划和投向指导。国家发展改革委要会同行业主管部门充分发挥布局规划和投向指导作用,结合相关产业在全国各地区产能利用情况,引导地方围绕当地产业发展实际调整政府投资基金布局,防止产能过剩和低水平重复建设。
推动基金整合优化。同一政府原则上不在同一行业或领域重复设立政府投资基金,但基金可按市场化原则对同一项目集合发力、接续支持。设立同类基金较多、投资领域明显交叉重合的,在保障经营主体合法权益、维护市场秩序的前提下,鼓励推动基金整合重组,增强规模效应,更好服务政策目标。
提升专业化市场化运作水平方面:
规范基金运作管理。健全政府投资基金治理结构,建立科学规范的运作管理和投资决策机制。政府部门可通过监督投向、跟踪投资进度、委派观察员等方式,促进基金合规运作。母基金要加强对子基金投向、运作、财务等情况的监督,强化尽职调查责任。优化投资项目选择机制,防止偏离政策目标、与民争利。政府投资基金应选择在中国境内具有基金托管业务资质的金融机构进行托管,托管机构应依法履行托管职责,定期向出资人提交托管报告。政府投资基金应定期向出资人和行业主管部门报送运作管理情况、财务报告、重大事项等信息。
优化基金投资方式。新设政府投资基金可采取母子基金或直投项目方式进行投资,鼓励创业投资类基金采取母子基金方式。子基金原则上以直投项目方式进行投资,控制基金层级,防止多层嵌套影响政策目标实现。
充分发挥基金管理人作用。理顺政府投资基金与管理人的关系,实现政府引导、市场化运作和专业化管理的有机统一。基金管理人原则上采取市场化方式遴选确定,应具备与基金运作相适应的专业能力、投资能力和管理能力,具有股权投资或相关基金管理经验,具有符合要求的投资管理业绩。严控县级政府新设基金管理人。新设政府投资基金的管理费要经过科学论证,一般应以实缴出资或实际投资金额为计费基础,合理确定计提标准。
健全基金绩效管理。政府投资基金应合理设置绩效目标,构建科学化、差异化、可量化的绩效指标体系,重点关注政策目标综合实现情况。财政部门会同有关部门对基金实施全过程绩效管理。综合采取调整管理费、超额收益分配等措施加强绩效评价结果应用,体现激励约束,切实发挥绩效评价对基金运作管理的“指挥棒”作用。
建立健全容错机制。遵循基金投资运作规律,容忍正常投资风险,优化全链条、全生命周期考核评价体系,不简单以单个项目或单一年度盈亏作为考核依据。营造鼓励创新、宽容失败的良好氛围,鼓励建立以尽职合规责任豁免为核心的容错机制,完善免责认定标准和流程。
优化基金发展环境。落实建设全国统一大市场部署要求,不以招商引资为目的设立政府投资基金,鼓励取消政府投资基金及管理人注册地限制,依法依规强化信用约束。优化政府出资比例调整机 制,鼓励降低或取消返投比例。突出正向激励政策导向,提振市场投资信心。
优化退出机制方面:
规范基金退出管理。研究制定政府投资基金退出政策指引,完善不同类型基金的退出政策。基金管理人应建立基金退出管理制度,制定退出方案。政府投资基金应科学合理确定退出期,并在章程或合伙协议中明确退出条件。政府出资退出时,应按照章程或合伙协议约定的条件退出;没有约定的,应依法依规进行评估,采取市场化方式确定转让价格。
拓宽基金退出渠道。推动区域性股权市场规则对接、标准统一。
鼓励发展私募股权二级市场基金(S 基金)、并购基金等。完善多层次资本市场体系,提高新三板和区域性股权市场服务股权投资的能力,拓宽政府投资基金退出渠道。
完善基金退出机制。政府投资基金应在收益分配、损失分担等方面公平维护各方出资人利益,保护社会资本合法权益。探索简化项目退出流程,优化政府投资基金份额转让业务流程和定价机制,推动完善政府投资基金评估体系,构建更加畅通的退出机制。
政策的创新之处:
一是差异化管理各类政府投资基金。《指导意见》提出了对基金设立的分级管理要求,明确政府出资设立基金要充分评估论证并按规定履行审批程序。
二是遵循基金投资运作规律,容忍正常投资风险,优化全链条、全生命周期考核评价体系,不简单以单个项目或单一年度盈亏作为考核依据。
三是建立健全容错免责机制,鼓励建立以尽职合规责任豁免为核心的容错机制,完善免责认定标准和流程。
四是不以招商引资为目的设基金。此次《指导意见》指出,落实建设全国统一大市场部署要求,不以招商引资为目的设立政府投资基金,鼓励取消政府投资基金及管理人注册地限制;优化政府出资比例调整机制,鼓励降低或取消返投比例。
预计该《指导意见》将构建更加科学高效的政府投资基金管理体系,引导各类社会资本支持相关产业和领域发展及创新创业,在服务国家战略、推动产业升级、促进创新创业等方面发挥了积极作用。
投资建议
1、《意见》出台,将构建更加科学高效的政府投资基金管理体系,营造创业投资良好发展生态。
2、将推动产业升级,促进创新创业。
风险提示
1、疫情发展超预期;
2、地缘政治恶化超预期;
3、美欧经济衰退超预期。
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