《见微知著》第二十三篇：专项债“收储”进展几何？

　　引言：

    　　今年1 月财政部明确提出，在2025 年新增发行的专项债额度内，地方可用于土地储备。此后各地陆续公布专项债收购存量闲置土地计划，并发行土地储备专项债。

    　　考虑到收购存量闲置土地在稳定房地产市场、化解债务压力、提高土地资源配置效率等方面意义重大，本文重点跟踪今年以来土地“收储”进展和特征，以供参考。

    　　核心观点：

    　　今年二季度以来，各地“收储”进展明显加快。截至5 月20 日，各地公布的专项债收购存量土地计划金额超3500 亿元。但从实施情况来看，已发行用于收购存量土地的专项债规模偏低，仅为561 亿元，未来发行节奏有待加快。

    　　结构上，呈现以下几点特征：一是，土地“收储”更多集中在经济、债务情况较好的地区，目前已发行土储专项债省份均为“自发自审”试点地区；二是，去库压力较大的三四线城市参与本次“收储”积极性较高，收购金额占比接近75%；三是，回购土地主体多为城投平台，与此前城投平台大量拿地但开工率较低有关，此次通过专项债收储，有助于当地城投回笼资金，化解债务压力；四是，土地折价收购是常态，收储价多为土地出让价的80%-100%。

    　　一、 各地“收储”进展如何？

    　　2017 年，为规范地方政府举债行为，财政部推出土储专项债，成为当时专项债的重要发行用途。后为调控房地产市场，引导资金流向实体经济，2019 年9 月暂停土储专项债发行。本次重启土储专项债则是以地方政府扩表的方式降低房地产市场和地方债务风险，腾挪空间用于发展经济和改善民生。

    　　今年二季度以来，各地公布的专项债收购存量土地进展明显加快。根据中指院数据，今年以来（截至5 月20 日），已有23 个省市公示今年拟使用专项债收购存量土地的情况，总金额超3500 亿元，总面积超1.33 亿平方米。其中，仅4 月单月公布的收储面积便超过一季度总和。

    　　从省份来看，经济、债务情况较好的地区公布的“收储”金额占比更高。在23 个已公布的省份中，有7 个省份为经济基础相对较好、债务水平相对较低的专项债“自发自审”试点省份，为广东、福建、湖南、安徽、四川、山东、浙江，其“收储”金额占全国比重为56%。

    　　从城市分布来看，低能级城市“收储”积极性更高。根据中指院数据，一二线城市公示的存量土地拟收储金额占比仅约1/4，其余为三四线等低能级城市。目前三四线城市房地产市场恢复速度偏慢，去库存压力较大，收购存量住房用于保障房需求不强，通过专项债收购闲置土地便成为有利抓手。一是，通过收购城投体系内的闲置土地，用低成本融资置换高息债务，有助于缓解地方债务压力；二是，增加房企流动性用于保交房建设，有助于稳定房地产市场，增强居民购房信心；三是，减轻潜在住房供应压力，发挥土地储备“蓄水池”的功能，闲置土地可以用于基础设施建设或支持实体经济发展，提高土地资源配置效率。

    　　但从实际操作来看，已发行的用于收购存量土地的专项债规模偏低，有待进一步加速。截至5 月20 日，今年以来已发行的用于收购存量土地的专项债仅占已公布收储计划的16%。一方面，目前发行土地储备专项债的省份集中在专项债“自发自审”试点地区。今年2 月以来，有北京、广东、湖南、福建、四川、浙江等6 个省市发行土地储备专项债，均为“自审自发”试点地区。另一方面，今年发行的土地储备专项债，除用于回收存量土地之外，也用于新增土地储备建设。据我们测算，截至5 月20 日，今年以来发行的土地储备专项债为924 亿元，其中用于收购存量土地的金额为561 亿元，占比61%。因此，土地储备专项债用于回购闲置土地的实际效果仍需进一步观察。

    　　二、本轮“收储”有哪些特点？

    　　从被回购主体来看，多数为城投平台。据克尔瑞数据统计，目前约七成收储土地为城投项目，民企占比仅为17%。一方面，过去几年城投大规模拿地托底土地市场，但开工率较低形成大量闲置土地，此次通过专项债收储，有助于当地城投回笼资金，化解债务压力。另一方面，收购闲置土地要求土地权属清晰，部分地区要求存量闲置土地不存在质押、抵押情况，资金实力更强的国企更容易符合这一要求。

    　　从土地类型来看，收储土地以住宅、商办用地为主。据中指院数据统计，公示的地块中住宅用地宗数占比约65%，商办用地占比约25%，工业用地占比约6%，成交时间多集中在2020-2024 年，处于城投大量拿地托底土地市场的时期。

    　　从收储价格来看，多为折价收购。由于企业购地成本不仅包括土地出让金，还包含税费、融资成本等，广东部分地区存在溢价收购的情况，但从全国层面的统计来看，折价收购仍是常态。据中指院数据统计，与出让时的成交价相比，约50%的地块拟收储价格与成交价的比值在0.8-1.0 之间，约30%的地块比值在0.9-1.0之间，兼顾地方政府负债成本以及开发商资金需求。

    　　三、 风险提示

    　　国内政策落地不及预期，经济恢复不及预期。