《关于逐步推行免费学前教育的意见》解读：保育教育费免除政策细节逐步明朗

　　近期国务院办公厅印发了《关于逐步推行免费学前教育的意见》，自2025 年秋季学期起，免除公办幼儿园学前一年在园儿童保育教育费，这能够直接降低家庭的育儿的成本，减轻家庭承担的比例，也有助于缩小城乡区域群体间学前教育的资源差距，保障流动儿童、残疾儿童等弱势群体的早期教育机会，填补结构性缺口，推动优质教育资源向薄弱地区去辐射。综合研判，这一政策预计将惠及1200 万人左右， 2025 年秋季学期为家庭减负200 亿元。财政部已经足额安排了中央财政需要承担的免保育教育费补助资金，将于近日下达，各地将在8 月底前完成准备工作，让大班儿童在2025 年秋季学期开学能享受政策红利。

    　　从财政视角看，因免除保育教育费导致幼儿园收入减少的部分，由财政对幼儿园予以补助，所需资金由中央财政和地方财政共同承担。中央财政根据核定各省的免保育教育费财政补助标准、在园儿童人数及中央与地方分担比例，核定中央财政免保育教育费财政补助资金。其中，中央财政对西部、中部和东部地区分别按80%、60%和50%的比例分担。

    　　从国际范围看，学前教育通常是指面向3 岁至小学入学年龄儿童实施的保育和教育，具有教育性和福利性双重属性。我国此次实施学前一年免费教育，实际上已经是提前完成了国际承诺。联合国《2030 年可持续发展议程》提出，到2030 年，“鼓励提供至少一年的免费、义务、优质的学前教育，让所有儿童接受优质的幼儿发展、保育和教育。”为此，各国通过立法和政策规定落实学前教育国际目标，多数采取循序渐进的方式，从年限、群体、空间、经费项目等方面有序推进，逐步扩大受益对象范围。

    　　综合来看，结合2025 年政府工作报告提出“逐步推行免费学前教育”，我们认为免费学前教育政策将渐次落地，此次免除公办幼儿园学前一年在园儿童保育教育费是打开政策空间的第一步。后续政策目标或聚焦于教育普及的程度与质量提升，充分考虑地域差异及教育结构的类型、多样性，完整的政策的需要一定的时间和条件，预计决策层将根据发展水平和实际情况，分阶段有步骤推进。

    保育教育费是什么？

    　　学前教育属于非义务教育，幼儿园可按规定向入园幼儿收取相应费用。幼儿园收费项目统一规范为保育教育费、住宿费（仅对夜间住宿幼儿）、伙食费、代收费（即幼儿园为方便幼儿教育、生活而代收代管的费用，包括集中代购被褥费和外出活动费）四项。具体来看，保育教育费是指幼儿园向幼儿提供保育教育服务，向幼儿家长收取的费用。

    　　需要说明的是，公办幼儿园的保教费、住宿费收入纳入行政事业性收费管理，民办幼儿园的保教费、住宿费收入纳入经营服务性收费管理。其中，公办幼儿园保教费标准，由省级教育行政部门根据当地城乡经济发展水平、办园成本和群众承受能力等实际情况提出意见，经省级价格主管部门、财政部门审核后，三部门共同报省级人民政府审定。而民办幼儿园保教费、住宿费标准，由幼儿园按照《民办教育促进法》及其实施条例规定，根据保育教育和住宿成本合理确定，报当地价格主管部门、教育行政部门备案后执行。

    学前一年在园儿童保育教育费怎么免？

    　　近期国务院办公厅印发了《关于逐步推行免费学前教育的意见》。这一政策覆盖所有幼儿园大班适龄儿童，公办、民办幼儿园，城市、乡村幼儿园都包含在内，免费标准按照地方有关部门制定的公办园保育教育费收费标准执行。据统计，每年升小学、升入初中的学生中，受过一年到三年学前教育的学生达到了99.6%，这说明大班的普及率相对而言较高。对于已探索开展免保育教育费政策的地方，已实施的免保育教育费政策范围超出学前一年的，可继续执行。对于教育部门批准　　设立的民办幼儿园就读的适龄儿童，参照当地同类型公办幼儿园免除水平，相应减免保育教育费。

    　　举个简单的例子，某个民办园的保育教育费收费标准是每个月每人800 元，所在地同类型的公办园收费标准是500 元，政策实施之后，在公办园就读的大班儿童就不用再交了，500 元全部免除；在民办园就读的大班儿童，相应按照500 元标准免除，只要交差额部分300 元。

    保育教育费补助资金从哪里来？

    　　学前教育是我国教育体系的重要组成部分，是重要的公益事业。根据政策安排，2025 年秋季学期起，免除公办幼儿园学前一年在园儿童保育教育费，国家统一实施的免保育教育费政策覆盖所有幼儿园大班儿童，今年秋季学期预计惠及约1200万人。由于保育教育费占家庭学前教育总支出比例较高，免除费用后家庭教育支出将有效降低。仅今年秋季学期，全国财政将增加支出约200 亿元，家庭支出相应减少约200 亿元。财政补助标准主要基于各省公办园保育教育费的生均实际收费水平等因素，并逐省核定，后续也将定期对政策实施情况进行评估，并根据结果调整各省免保育教育费生均财政补助标准，保障幼儿园正常运转。

    　　需要注意的是，在免除标准方面，按照县级以上地方人民政府及其教育、价格主管部门批准的公办幼儿园保育教育费收费标准（不含伙食费、住宿费、杂费等）执行。对因免保育教育费导致幼儿园收入减少的部分，由财政部门综合考虑免保育教育费在园儿童人数、所在地保育教育费生均实际收费水平等情况补助幼儿园，具体的计算公式为：某省免保育教育费补助资金=该省符合条件的在园儿童人数×免保育教育费财政补助标准×中央财政分担比例。

    免除学前一年保育教育费有哪些意义？

    　　我们认为，公益普惠是学前教育的基本方向，此次政策的出台凸显了宏观政策的民生导向，推动更多资金资源投资于人、服务于民生。预计我国将构建以普惠性资源为主体的办园体系，在城市开展城镇小区配套园治理，在农村构建县乡村学前公共服务网络。根据教育部6 月11 日公布的《2024 年全国教育事业发展统计公报》，全国共有幼儿园25.33 万所，其中普惠性幼儿园22.10 万所，占全国幼儿园的87.26%。全国共有学前教育在园幼儿3583.99 万人。普惠性幼儿园在园幼儿3283.19 万人，占全国在园幼儿的91.61%，充分发挥了公办园保基本、兜底线、引领方向、平抑收费的重要作用。

    　　我们也关注到，2025 年6 月1 日《学前教育法》正式颁布实施，为适龄幼儿公平享有受教育权益提供强有力的法律保障。教育部将会同财政部等相关部门将根据学前教育法和《教育强国建设规划纲要（2024-2035 年）》要求，从多方面进一步推动各地规范办园行为、提升办园质量。此外，在师资等其他方面也得要做出相应的配套措施形成组合拳合力，引导各地加强学前教育质量内涵建设，建强教师队伍，不断提高教师队伍配备水平。教育部数据显示，幼儿园生师比从2013 年的23.4:1 降低到2023 年的13.3:1，专科以上园长和专任教师占比达到93.1%，比2013年提高23.7 个百分点。

    　　我们预计，未来学前教育的普及率会继续上升，特别是人口集聚的地区或者学前教育资源短缺的地区要加快发展公办园。目前，学前教育资源持续增加，普及水平大幅提高。根据教育部6 月11 日公布的《2024 年全国教育事业发展统计公报》，2024 年全国学前教育三年毛入园率达92%，比2012 年提高20 多个百分点，达到世界高收入国家的平均水平。从财政支持力度看，我国已逐步建立了以政府资助为主、幼儿园和社会资助为辅的学前教育资助体系，各地政策因地制宜、各具特色。2013-2024 年，中央财政累计安排学前教育转移支付资金达到2209 亿元，带动各方不断加大投入力度，与2013 年相比，国家财政性学前教育经费增长了三倍多。

    　　一方面，中央财政转移支付资金是主导力量，主要用于四个方面。第一，支持地方扩大普惠性资源供给，扶持普惠性民办园发展。第二，支持地方健全普惠性学前教育经费投入机制，落实对公办园和普惠性民办园相关生均财政补助标准，并建立动态调整机制。第三，支持地方巩固幼儿资助制度，资助普惠性幼儿园家庭经济困难幼儿、孤儿和残疾儿童接受学前教育。第四，支持地方提高保育教育质量，包括改善普惠性幼儿园办园条件，配备适宜的玩教具和图画书等。

    　　另一方面，地方财政相关资金主要用于落实学前教育生均拨款制度，保障幼儿园正常运转。各地方政府结合实际统筹安排中央补助资金和自有财力，支持学前教育普及普惠发展。通过各级政府的共同努力，学前教育资源持续增加、普及水平大幅提高，“入园难”问题得到有效缓解。

    　　我们提示，教育作为国家战略性投入，予以优先保障和重点投入。它虽短期需要加大财政投入，但战略意义较为深远的。早期教育的投资回报率是最高的，而早期人力资本积累可以产生数倍于投入的社会回报，免费政策有利于提高国家人力资本积累水平，能为劳动力市场储备高质量人才。

    风险提示

    　　1） 中美贸易摩擦超预期。

    　　如果大国博弈超预期，尤其是从经贸维度扩散至其他领域，可能使得风险偏好有所回撤，放大市场波动。

    　　2） 政策落地执行不及预期。

    　　如果学前教育免费政策在执行过程中出现超预期的堵点或卡点，可能会影响宏观政策效能的释放。 机构：浙商证券股份有限公司 研究员：李超/廖博/潘高远 日期：2025-08-15

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