“十五五”规划系列之二：社保改革 新的“破局点”？
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2025-08-28 06:15:37
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人口结构快速变化下，社保制度的完善及改革可能是“十五五”期间重点推进领域之一。当前，我国社保体系现状如何，面临哪些压力？海外社保制度有何经验？ 本文系统分析，供参考。
一、我国社保改革的历史沿革？我国社保体系正从“广覆盖”迈向高质量发展与全国统筹阶段我国社会保障制度随经济社会发展需求历经多阶段演进。1951 年《中华人民共和国劳动保险条例》初步建立城镇职工社保制度；1986 年养老保险探索企业与个人共缴的社会统筹，1991 年明确国家、企业、个人三方共担机制，标志从“企业保险”向“社会保险”转型。1998 年起社保体系加速建设，劳动和社会保障部成立实现行政统一。2010 年《社会保险法》推动社保制度进入法治化阶段。
眼下，我国社会保障体系正从“广覆盖”迈向高质量发展与全国统筹阶段。2014 年，我国整合新农保与城镇居民养老保险，建立统一的城乡居民基本养老保险制度，逐步打破城乡社保二元分割；2018 年，通过建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度。2022 年第三支柱个人养老金正式实施，形成“基本养老保险+企业年金和职业年金+个人养老金”的多层次体系格局。
截至 2023 年底，我国建成世界最大社会保障体系。2023 年，基本养老保险参保达10.6 亿人 ，覆盖城镇企业职工、机关事业单位人员及城乡居民；基本医疗保险参保 13.3 亿人 ，涵盖职工医保与居民医保；失业保险2.4 亿人，工伤保险3 亿人，生育保险2.5 亿人。在缴纳机制上，职工基本养老保险、职工基本医疗保险和失业保险，由用人单位（加总约28%左右）和职工（约10%左右）按规定比例共同缴纳。
二、当前社保体系面临的压力？社保体系的可持续性与公平性问题或将成为后续改革完善的重点我国社保基本实现全覆盖的背景下，社保体系的可持续性与公平性问题或将成为后续改革完善的重点。一方面，“老龄化”加速叠加“少子化” 趋势，或导致社保基金“缴费人群相对减少、领取人群持续增加”，产生代际负担失衡风险；另一方面，社保制度转型过程中出现的不同险种保障力度不一，区域间经济发展水平差异使得各地社保基金结余分布不均等公平问题亦需关注。
我国养老保险领域面临基金收支压力与城乡差异较大等。2013 年起，我国基本养老保险基金征缴收入便低于支出，缺口靠一般财政补贴填补。2023 年各级财政补贴达1.6 万亿元，占当年一般财政支出6.3%；据社科院测算，2028 年职工基本养老保险基金当期结余或首现负数。同时，即便财政大力支持，城乡养老待遇差距仍明显，2023 年城镇职工基本养老保险人均年领取4.5 万元，城乡居民养老保险仅2671 元。
财政资金是医保基金平稳运行的重要支柱，且支持力度持续强化。2015 年起，一般公共预算对基本医保补贴逐年递增，2023 年达6735 亿元，占当年一般财政支出2.5%。但2016 年起医保基金“支出大于征缴收入”常态化且差值扩大，或对财政补贴与基金管理提出更高要求。同时，医保财政补贴结构性特征显著，居民医保是核心支持方向。2023 年居民医保补贴6610 亿元，职工医保仅12.1 亿元。
三、如何缓解社保可持续性压力？缴纳领取制度改革、基金保值增值机制完善或能一定程度缓解压力延迟退休是当前应对我国人口老龄化与社保压力的关键举措，或能一定程度缓解社保压力。目前我国法定退休年龄低于多数发达国家，2022 年OECD 国家男性、女性正常退休年龄分别为64.4 岁、63.6 岁，我国则为60 岁、55 岁。在此背景下，延迟退休可短期延长缴费年限、提升养老金可持续性。中国人民大学研究显示，若将退休年龄推迟4.8 年，在养老金替代率不变的前提下，养老保险缴费率可从20%降至16%。
缓解社保收支压力，财政补贴加码外，保值增值亦是重点。参考世界前七大养老金市场经验，其核心配置为股票（45%）和债券（33%），辅以其他资产（20%）及少量现金（3%），各国偏好不同，美澳重股票、日荷重债券。我国养老金则“固收为主、权益为辅”；2024 年固定收益类资产2.2 万亿元、占比89.5%；虽港股类收益达15.9%，但权益类占比仍然较低，未来或提升权益占比、优化配置上有较大空间。
海外养老金经验表明，结构多元化、投资市场化的配置机制，既能助力养老基金保值增值，也利于股票市场长牛。以美国为例，其养老金账户中IRAs 与DC 计划合计占比近六成，凸显个人积累型账户重要性，其中401（k）计划（DC 型）的持续资金投入形成股市长期需求。且多数401（k）参与者将资金交由富达、先锋等专业机构投资，提升了美股资金稳定性，推动其长期走牛。
风险提示：政策变化超预期，经济变化超预期。 机构：上海申银万国证券研究所有限公司 研究员：赵伟/贾东旭/侯倩楠/耿佩璇 日期：2025-08-26
一、我国社保改革的历史沿革？我国社保体系正从“广覆盖”迈向高质量发展与全国统筹阶段我国社会保障制度随经济社会发展需求历经多阶段演进。1951 年《中华人民共和国劳动保险条例》初步建立城镇职工社保制度；1986 年养老保险探索企业与个人共缴的社会统筹，1991 年明确国家、企业、个人三方共担机制，标志从“企业保险”向“社会保险”转型。1998 年起社保体系加速建设，劳动和社会保障部成立实现行政统一。2010 年《社会保险法》推动社保制度进入法治化阶段。
眼下，我国社会保障体系正从“广覆盖”迈向高质量发展与全国统筹阶段。2014 年，我国整合新农保与城镇居民养老保险，建立统一的城乡居民基本养老保险制度，逐步打破城乡社保二元分割；2018 年，通过建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度。2022 年第三支柱个人养老金正式实施，形成“基本养老保险+企业年金和职业年金+个人养老金”的多层次体系格局。
截至 2023 年底，我国建成世界最大社会保障体系。2023 年，基本养老保险参保达10.6 亿人 ，覆盖城镇企业职工、机关事业单位人员及城乡居民；基本医疗保险参保 13.3 亿人 ，涵盖职工医保与居民医保；失业保险2.4 亿人，工伤保险3 亿人，生育保险2.5 亿人。在缴纳机制上，职工基本养老保险、职工基本医疗保险和失业保险，由用人单位（加总约28%左右）和职工（约10%左右）按规定比例共同缴纳。
二、当前社保体系面临的压力？社保体系的可持续性与公平性问题或将成为后续改革完善的重点我国社保基本实现全覆盖的背景下，社保体系的可持续性与公平性问题或将成为后续改革完善的重点。一方面，“老龄化”加速叠加“少子化” 趋势，或导致社保基金“缴费人群相对减少、领取人群持续增加”，产生代际负担失衡风险；另一方面，社保制度转型过程中出现的不同险种保障力度不一，区域间经济发展水平差异使得各地社保基金结余分布不均等公平问题亦需关注。
我国养老保险领域面临基金收支压力与城乡差异较大等。2013 年起，我国基本养老保险基金征缴收入便低于支出，缺口靠一般财政补贴填补。2023 年各级财政补贴达1.6 万亿元，占当年一般财政支出6.3%；据社科院测算，2028 年职工基本养老保险基金当期结余或首现负数。同时，即便财政大力支持，城乡养老待遇差距仍明显，2023 年城镇职工基本养老保险人均年领取4.5 万元，城乡居民养老保险仅2671 元。
财政资金是医保基金平稳运行的重要支柱，且支持力度持续强化。2015 年起，一般公共预算对基本医保补贴逐年递增，2023 年达6735 亿元，占当年一般财政支出2.5%。但2016 年起医保基金“支出大于征缴收入”常态化且差值扩大，或对财政补贴与基金管理提出更高要求。同时，医保财政补贴结构性特征显著，居民医保是核心支持方向。2023 年居民医保补贴6610 亿元，职工医保仅12.1 亿元。
三、如何缓解社保可持续性压力？缴纳领取制度改革、基金保值增值机制完善或能一定程度缓解压力延迟退休是当前应对我国人口老龄化与社保压力的关键举措，或能一定程度缓解社保压力。目前我国法定退休年龄低于多数发达国家，2022 年OECD 国家男性、女性正常退休年龄分别为64.4 岁、63.6 岁，我国则为60 岁、55 岁。在此背景下，延迟退休可短期延长缴费年限、提升养老金可持续性。中国人民大学研究显示，若将退休年龄推迟4.8 年，在养老金替代率不变的前提下，养老保险缴费率可从20%降至16%。
缓解社保收支压力，财政补贴加码外，保值增值亦是重点。参考世界前七大养老金市场经验，其核心配置为股票（45%）和债券（33%），辅以其他资产（20%）及少量现金（3%），各国偏好不同，美澳重股票、日荷重债券。我国养老金则“固收为主、权益为辅”；2024 年固定收益类资产2.2 万亿元、占比89.5%；虽港股类收益达15.9%，但权益类占比仍然较低，未来或提升权益占比、优化配置上有较大空间。
海外养老金经验表明，结构多元化、投资市场化的配置机制，既能助力养老基金保值增值，也利于股票市场长牛。以美国为例，其养老金账户中IRAs 与DC 计划合计占比近六成，凸显个人积累型账户重要性，其中401（k）计划（DC 型）的持续资金投入形成股市长期需求。且多数401（k）参与者将资金交由富达、先锋等专业机构投资，提升了美股资金稳定性，推动其长期走牛。
风险提示：政策变化超预期，经济变化超预期。 机构：上海申银万国证券研究所有限公司 研究员：赵伟/贾东旭/侯倩楠/耿佩璇 日期：2025-08-26
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