《“十五五”规划》系列报告三：理解“十五五”规划的三个定量指标

　　事件：

    　　10 月28 日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）发布，《建议》稿深入分析国际国内形势，就制定国民经济和社会发展的《“十五五”规划》作出系统谋划和战略部署。

    　　核心观点：

    　　“十五五”规划《建议》提出了三组重要的定量指标，给未来五年的经济发展划定了清晰的路线：

    　　一是，全要素生产率稳步提升。全要素生产率或作为新增指标进入到十五五规划之中，成为衡量经济综合效率和新质生产力发展的标志。具体实现方式包括优化提升8 大传统产业、支持4 大新兴支柱产业和6 大未来产业、采取超常规措施推动6 大核心技术攻关、以人工智能+全方位赋能经济发展。

    　　二是，居民消费率明显提高，内需拉动经济增长主动力作用持续增强。为此，第一要以惠民生的方式促消费，第二要提高民生类政府投资比重，第三要坚决破除阻碍全国统一大市场建设卡点堵点，从而增强国内大循环内生动力和可靠性。

    　　三是，将经济增长保持在合理区间。我们预计“十五五”时期GDP 增速将稳定在4.5%-5%左右，为此《建议》稿强调要“实施更加积极的宏观政策”，就逆周期政策发力、财政货币政策协同配合、金融强国等都提出了更为积极的主基调。

    　　一、从二十届四中全会《公报》到“十五五”规划《建议》从2025 年10 月23 日公布的二十届四中全会《公报》，到10 月28 日公布的“十五五”规划《建议》，未来五年发展的蓝图进一步清晰和明确。从章节来看，《建议》稿共包括15 个部分、三大板块，分别为：

    　　第一大板块：总论，包括回顾“十四五”时期，“十五五”时期我国发展环境，“十五五”时期经济社会发展的指导思想、主要目标等。与《公报》相同，《建议》稿对下一个五年规划提出了7 个主要目标，前三位分别为高质量发展、科技自立自强与全面深化改革。相比于《公报》，《建议》稿进一步明确了7 个主要目标的具体内涵，如明确高质量发展的重要内容包括：经济增长保持在合理区间，全要素生产率稳步提升，居民消费率明显提高。

    　　第二大板块：分论，包括十二项重点任务部署。明确从产业、科技、国内市场、体制、开放、乡村、区域、到文化、民生、绿色、安全、国防各方面的重要工作，每一块重点任务的部署又细分为若干项。我们在此前的报告中提到，相比于十九届五中全会，这十二项任务的顺序发生了调整，产业发展放置于第一位，而高水平开放从第九位升第五位，足以显示出决策层对加强创新落地、更大力度对外开放的决心（详见2025 年10 月24 日发布的《坚持高质量发展，续写奇迹新篇章——二十届四中全会精神学习暨系列报告二》）。

    　　第三大板块：第十五部分及结语。

    　　二、理解《建议》稿提出的三个定量指标

    　　结合《建议》稿，我们认为文中提到的三个定量指标，给未来五年的经济发展划定了清晰的路线：

    　　一是，稳步提升全要素生产率。

    　　我们在此前的报告提到，“十五五”规划中有望将全要素生产率作为一个预期性指标提出（详见2025 年9 月28 日发布的《“十五五”规划的三条主线、五个猜想——系列报告一》）。在《建议》稿中，将“全要素生产率稳步提升”作为仅次于“经济增长保持在合理区间”的主要目标，我们理解其将作为一个衡量经济综合效率和新质生产力发展的重要指标，具体落实在下一步的《“十五五”规划纲要》中。考虑该指标多依赖模型估算，将其作为约束性指标逐级考核可操作性较弱，因此更有可能被设定为预期性目标。

    　　从具体实现方式来看，从产业发展和科技创新的角度出发，《建议》稿提议从四条主线来推动全要素生产率的提升：第一是优化提升传统产业，第二是培育壮大新兴支柱产业和未来产业，第三是采取超常规措施，推动关键核心技术攻关，第四是以人工智能全方位赋能经济发展。

    　　第一，在传统产业方面，《建议》稿重点提及“巩固提升矿业、冶金、化工、轻工、纺织、机械、船舶、建筑等产业在全球产业分工中的地位和竞争力”。

    　　传统产业是当前我国产业体系的“基本盘”，增加值在制造业中占比80%左右。推动传统优势行业提质升级，不仅有助于巩固我国在全球市场中的供应链优势，支撑国家产业发展和战略安全，也有助于在经济转型升级的过程中，稳定整体的经济增长和就业大盘。

    　　第二，培育壮大新兴产业和未来产业。在新兴支柱产业方面，《建议》稿要加快四大类战略性新兴产业集群发展：新能源、新材料、航空航天、低空经济。

    　　前瞻布局未来产业，明确提出推动六大类新增长点：量子科技、生物制造、氢能和核聚变能、脑机接口、具身智能、第六代移动通信。

    　　第三，采取超常规措施，推动关键核心技术攻关。《建议》稿提出要完善举国体制，全链条推动六大类核心技术攻关取得决定性突破：集成电路、工业母机、高端仪器、基础软件、先进材料、生物制造。中国科技事业自立自强，有赖于新型举国体制提供的深层支撑，有赖于中国庞大完善的制造业产业体系为孕育创新提供的深厚土壤。

    　　与之对应，2025 年10 月27 日，中国证监会主席吴清在2025 金融街论坛年会上表示，将启动实施深化创业板改革，设置更加契合新兴领域和未来产业创新创业企业特征的上市标准，为新产业、新业态、新技术企业提供更加精准、包容的金融服务。

    　　第四，人工智能赋能千行百业，引领范式变革。《建议》稿提出“全面实施‘人工智能+’行动”，并强调“以人工智能引领科研范式变革”，加强AI 与产业、文化、民生、治理的“全方位赋能”。

    　　2025 年8 月26 日，国务院印发《关于深入实施“人工智能+”行动的意见》，明确提出以科技、产业、消费、民生、治理、全球合作等领域为重点，从时间线来看，要求到2027 年新一代智能终端、智能体等应用普及率超70%，到2030 年智能经济成为我国经济发展的重要增长极。我们理解，在“十五五”时期，人工智能将成为赋能千行百业、全方位提升全要素生产率的重要方式。

    　　二是，居民消费率明显提高、内需拉动经济增长主动力作用持续增强“十四五”期间，我国居民消费占GDP 比重变化不大，从2020 年至2024年，居民消费率仅提升2 个百分点，相较海外国家也处在偏低水平。居民消费率偏低，一方面与居民可支配收入占比偏低有关，在初次分配、再分配领域需加强调节作用；另一方面，也与居民收入差距较大、消费供给质量不高等因素有关。

    　　我们假设在“十五五”时期，居民消费率提升3-5 个百分点至43%-45%，实现“明显提高”。假设“十五五”时期，GDP 复合增速为4.8%1，则对应居民消费应该实现年化复合增速6.4%-7.3%左右。

    　　从内需对于经济的拉动来看，2020 年至2025 年前三季度，外需（净出口）对于GDP 的贡献率平均为18.5%，远高于2015 年至2019 年平均1.06%的表现。外需的强劲也在一定程度上对冲了内需的疲弱，进一步放大了宏微观体感的差异。《建议》稿综合性的提出了“居民消费率明显提高、内需拉动经济增长主动力作用持续增强”，说明更加注重提升经济内生增长动能和内循环的稳定性。

    　　从实现的手段上，《建议》稿提出要“坚持扩大内需这个战略基点，坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合，以新需求引领新供给，以新供给创造新需求，促进消费和投资、供给和需求良性互动，增强国内大循环内生动力和可靠性”。

    　　第一，消费方面，以惠民生的方式促消费，同时增强消费供给。

    　　①加强教育、社保、人口领域的民生建设力度。例如，《建议》稿提出要“稳步扩大免费教育范围，探索延长义务教育年限”、“逐步提高城乡居民基础养老金”、“提高灵活就业人员、农民工、新就业形态人员参保率”、“发挥育儿补贴和个人所得税抵扣政策作用”、 “推行长期护理保险”等。正如商务部长王文涛在24 日发布会上提到的，既看GDP 也看GNI，既重视“中国经济”也重视“中国人经济”。

    　　②收入分配方面，更加注重完善初次分配机制。《建议》稿提出，要“完善劳动者工资决定、合理增长、支付保障机制，推行工资集体协商制度，健全最低工资标准调整机制，加强企业工资分配宏观指导”等。

    　　③供给侧强调“扩大优质消费品和服务供给”，包括“以放宽准入、业态融合为重点扩大服务消费”、“清理汽车、住房等消费不合理限制性措施”、 “落实带薪错峰休假”，首次将住房列入消费领域，意味着未来一线城市限购等住房政策将逐步放开。

    　　第二，投资方面，强调提高民生类政府投资比重，加强政府投资全过程管理。

    　　①政府投资方面，首次提出“适应人口结构变化和流动趋势，完善基础设施和公共服务设施布局，加强人力资源开发和人的全面发展投资”，是“投资于人”的理念从概念层面走向制度层、资金层、项目层的具体落地。

    　　②在投资管理上，提出要加强政府投资全过程管理，包括“在工作基础较好的地方探索编制全口径政府投资计划”、“进一步明确中央和地方投资方向和重点”、“实施一批重大标志性工程项目”。

    　　第三，坚决破除阻碍全国统一大市场建设卡点堵点，从制度建设上优化，防止地方投资再次出现一哄而上、重复建设行为，提升国内大循环的内生动力和可靠性。

    　　① 破除地方保护和市场分割，规范地方政府经济促进行为。《建议》稿提出“统一市场基础制度规则，完善产权保护、市场准入、信息披露、社会信用、兼并重组、市场退出等制度，消除要素获取、资质认定、招标投标、政府采购等方面壁垒”。

    　　②综合整治“内卷式”竞争，强调以法制化手段规范市场秩序。《建议》稿提出“统一市场监管执法，加强质量监管，完善行政裁量权基准制度，强化反垄断和反不正当竞争执法司法，形成优质优价、良性竞争的市场秩序”。

    　　③完善财税制度改革，提出“优化企业总部和分支机构、生产地和消费地利益分享”。

    　　三是，实施更加积极的宏观政策，将经济增长保持在合理区间在《建议》稿“十五五”时期经济社会发展的主要目标，“高质量发展取得显著成效”这一节中，首要提出“经济增长保持在合理区间”。而从方法来看，我们理解，就体现在“实施更加积极的宏观政策”。相比“十四五”规划中关于宏观政策“目标优化、分工合理、高效协同”等相关的修饰词，“更加积极”这四个字就给“十五五”时期定下了更加积极的宏观政策主基调。具体来看，我们理解体现在三个方面：

    　　其一，《建议》稿提出，要强化逆周期和跨周期调节。逆周期调节意味着，宏观政策需更加积极，而跨周期调节则意味着政策发力需关注轻重缓急。

    　　回顾2024 年9 月份以来的宏观政策路径，比较清晰地印证了上述定调。第一阶段，为应对物价持续下行压力，加大财政支出强度，2025 年目标赤字率设定为4%，信号意义较强；第二阶段，2025 年上半年，政策处于空窗期，静待宏观政策效力逐步释放；第三阶段，2025 年9 月份以来，政策性金融工具5000亿元、地方债务接存续限额5000 亿元、央行重启二级市场国债买卖，提前下达2026 年地方债提前批次，政策部署密集落地，稳定四季度投资。

    　　其二，《建议》稿强调，财政政策同时强调积极和可持续性。综合考虑当前的宏观经济表现和财税形势，“十四五”期间，财政收入增长、财政收支矛盾、地方政府土地财政转型、税制改革与全球接轨等方面遇到了更大的挑战，而这些也成为“十五五”期间财税改革的指引。

    　　改革将从以下方面切入：①深化零基预算改革，加强预算绩效管理，优化财政资源的配置和使用效果。②完善地方税、直接税体系，预计消费税改革、房地产税综合改革将更快落地，既完善税收体系也增加地方自主财力；③适当加强中央事权、提高中央财政支出比重，进一步平衡央地收支关系；④加快构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制，具体措施如进行债务全口径化管理。

    　　其三，《建议》稿的高频词汇中，“金融”被提及17 次，并指出要“加快建设金融强国”。在将来的“财政+货币+产业”政策协同机制中，我们理解将以产业发展为导向，以财政为主要手段，以货币为主要辅助。比如货币政策创设养老、消费再贷款工具，以及两项助力资本市场稳定发展工具，贴合财政导向，为产业发展、促进内需提供源源不断的动能。在三季度部分经济指标边际下滑、财政加码扩张的背景下，2025 年10 月27 日，潘功胜行长在金融街论坛中提及重启二级市场买卖国债。总体上，货币政策在微观层面呵护市场流动性、在宏观层面为财政发力提供辅助，既迎合了经济高质量发展的要义，也是金融体系本身实现高质量发展的必然路径。

    　　同时，《建议》稿提出，“积极发展股权、债券等直接融资，稳步发展期货、衍生品和资产证券化”，更加强调未来金融在服务产业发展中对多元化金融工具的运用趋势。

    　　三、风险提示

    　　国内经济增速不及预期、政策出台节奏不及预期，国际地缘政治地缘风险进一步暴露。 机构：光大证券股份有限公司 研究员：赵格格/王佳雯/刘星辰/周欣平/周可 日期：2025-10-29

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