2025年全国“两会”前瞻：逆周期下的政策变奏

　　预计5%左右仍是 GDP增速目标底线，投资、消费双轮驱动。2025年全国地方GDP 增速目标加权平均值约为5.34%，较2024 年的5.61%有所下降，地方“两会”对经济增长的判断较为保守，但5%依然是普遍设定的底线。其中，13 个省份2025 年的经济增长目标持平于2024 年初制定的目标，15 个省份2025 年的GDP 增速目标较2024 年初有所下调，多数为西部地区省份，仅河北、辽宁、天津的经济增速目标较2024 年初有所上调。预计今年全国“两会”设定的经济增速目标仍在5%左右。从经济分项指标来看，投资增速或相对较稳，消费增速有所下滑，进出口或面临较大风险。地方“两会”设定的经济增长分项指标中，同口径下，2025 年各地固定资产投资的平均增速目标约为6.6%，较2024 年目标下降约0.8个百分点，社会消费品零售平均增速目标约为5.6%，较2024 年下滑约1.2 个百分点，而进出口增速目标约为6.1%，较2024 年目标下滑最多，约3.4个百分点。2019 年以来，财政与货币政策的节奏与GDP 增速的逆周期调节密切相关，经济下行期财政与货币齐发力。2025年经济仍然面临下行压力，加之外部不确定性增加，财政与货币政策仍将组合发力，但考虑到近年来总量型货币政策运用较多，2025 年结构性和创新型货币政策有望继续发挥逆周期调节作用。

    　　财政政策：“三支箭”加大财政积极力度，消费税改革或提速。今年积极财政政策或主要体现在“三支箭”上：提高赤字率、增加发行超长期特别国债和增加地方政府专项债券发行使用。从赤字率来看，2025 年我国财政赤字率有望提升至3.5-4%水平，赤字规模将有较大幅度增加，GDP 可能相应净增加1.4万亿-2.6万亿，对应或拉动GDP 增长约1%-1.9%；从超长期特别国债来看，据不完全统计，截至2025 年2 月中旬，已有10 个省级政府披露了超长期特别国债的相关信息，2025 年地方申报超长期特别国债的项目重点将仍是“两重”“两新”，此外还包括服务业。预计今年超长期特别国债发行规模有望达到1.5 万亿元，继续重点支持“两新”、“两重”，“两新”中除了向电子信息、安全生产、设施农业、数码产品、家电产品等扩围外，银发旅游列车领域也值得关注；从地方专项债来看，2025 年专项债新增限额或将增加至4.3 万亿元左右，其中8000 亿元用于置换隐债。专项债领域将明显放宽，实行“负面清单”管理，用作项目资本金范围也将扩大，专项债券用作项目资本金的比例也从25%提高至30%（以省份为单位）。另外，地方专项债的审核权限也得到下放，“自审自发”试点地区包括北京、上海、江苏、浙江等省市，以及河北雄安新区，意味着今年地方专项债的使用效率将明显提高，发行进度也有望快于2024 年同期。除以上财政加力的“三支箭”外，各地2025 年预算报告中，“财税改革”也是关键字，相关部门表示将承接国家部署的税制改革任务，落实部分品目消费税征收环节后移并下划地方改革，后续消费税改革也有望提速。

    　　货币政策：节奏上择机调整，上半年降准仍有可能。央行2024 年第四季度货币政策执行报告中，“适度宽松”的基调不变，对货币政策的描述改为“综合运用多种货币政策工具，根据国内外经济金融形势和金融市场运行情况，择机调整优化政策力度和节奏”，由于当前经济既面临国内有效需求不足问题，又面临着美国关税风险，货币政策节奏可能会择机调整。短期内由于信贷等数据表现较好，货币宽松紧迫性或不强，央行对外汇市场的顺周期行为纠偏及防范利率单边波动的风险或是近期政策重点。央行在2024 年第四季度货币政策执行报告中提出了“坚决对市场顺周期行为进行纠偏，坚决对扰乱市场秩序行为进行处置，坚决防范汇率超调风险”，短期央行稳汇率的诉求将有所提高，这对利率调整节奏或有所影响。近期资金面持续紧张，存款准备金率逐步接近下限。截至2025年2月，大型、中小型存款类金融机构存款准备金率分别为9.5%、6.5%，逐步接近5%的隐形“下限”。由于资金面偏紧，同时货币政策适度宽松的基调未变，我们预计今年上半年仍有降准可能，幅度或在25bp 左右。

    产业层面可能的三大亮点及投资机会：通过对各地政府工作报告中2025 年的工作重点进行词频统计，“创新”“科技”“现代化”等与科技创新有关词汇出现频次较高，其次是“绿色”“生态” 等，“消费”“旅游”“养老”等高频词体现出地方政策将在消费方面发力。对应到产业模式上，首发经济、AI+等在全国两会上提及的概率较大。其一，首发经济在多元化消费场景、服务消费和文化旅游业中的落地，是消费潜力挖掘的重点方向，重点在于向市场推出的新产品、新技术、新服务、新业态、新模式等创新成果。2024 年国内新增首店数量已形成以上海、北京、成都为第一梯队，重庆、深圳、南京为第二梯队，杭州、苏州、广州等为第三梯队的发展格局。从应用场景来看，首发经济涉及零售餐饮、数字科技、文体娱乐、时尚、旅游等领域；其二，DeepSeek模型的横空出世意味着未来AI 模型的成本有望降低，低成本模型的普及将催生AI 应用需求爆发，AI+生物医药、AI+教育、AI+交通都是重要应用领域，预计2035 年我国AI核心产业规模突破1.73 万亿元，占全球30%以上。近期设立的政府投资基金也围绕人工智能、集成电路、生物医药、绿色能源等重点产业布局；其三，2025 年是国有企业改革深化提升行动的冲刺之年、收官之年。

    　　近期上海、广东、浙江、重庆等地政府工作报告也提到国企改革深化，推动国企并购重组、布局战略性新兴产业也是各地深化国企改革的关键要点。从传统产业组织体系重构来看，2025 年央国企并购重组有望持续加快，科技、能源、农业、金融、物流等或是重点。

    风险提示：政策落地不及预期，海外关税和地缘政治风险升级。