2025年政府工作报告解读：咬定高质量发展不放松

事件描述

    　　2025 年3 月5 日，李强总理在第十四届全国人大三次会议开幕会上作《政府工作报告》。

    　　事件评论

    　　GDP 增长“5%左右”的目标不变。2025 年，政府工作报告（以下简称“报告”）提出的全年发展目标相对稳健：GDP 实际增速5%左右，城镇新增就业1200 万人以上，调查失业率5.5%左右，CPI 涨幅2%左右。其中，GDP 增长与就业目标均与去年持平。正如我们在地方两会报告中所说，决策层对经济增速的宽容度提高，“5%左右”的目标或对应“4.7%-5.3%”相对偏宽的结果区间。

    　　2%通胀目标重在信号意义，操作目标更温和。相较去年报告，有变化的目标是价格。从国研室的解读来看，通胀目标的下调“旨在向全社会传递信号…要努力通过各种政策去推动物价的温和回升”，着眼相对长远。但从赤字率和赤字规模倒算的结果来看，财政所预期的2025 年名义GDP 增速为4.89%，隐含的GDP 平减指数同比增速在0%左右。由此来看，推动价格不收缩或为今年政策制定的真实锚点。究其原因，我们认为，主要是在发展的质与量权衡中，政策更重视质量提升、以质取胜。在技术革新和产品升级的背景下，价格不大幅收缩，就已经实现了控制宏观风险（避免价格下行螺旋）和重视民生（消费者剩余提升）的双重目标。

    　　总量政策框架不变，财政政策细节更多。从政策基调来看，货币政策和财政政策在报告中的表态与中央经济工作会议一致。就当前稳定的框架来看，货币政策支持资本市场的功能逐步固定，“促进楼市、股市健康发展”已经成为货币政策多元目标的稳定成分。财政政策方面，更多细节得以明确：赤字率定在4%，更趋积极；新增超长期特别国债1.3 万亿元，其中3000 亿元支持消费品以旧换新；新增地方专项债4.4 万亿元，较去年提升；中央预算内投资拟安排7350 亿元支持两重建设；另发行5000 亿元特别国债支持大型商业银行补充资本。

    　　政策相机抉择，但瞬时发力可能更强。同时，总量政策强调“提升政策目标、工具、时机、力度、节奏的匹配度”。我们认为，总量政策以稳为核心，相机抉择发力特征更突出。政策发力的契机或是内部经济压力显现或外部不确定性急剧提升的时点。考虑到报告强调“提升政策目标、工具、时机、力度、节奏的匹配度”，下次政策发力的力度或比“924”后一揽子政策更强，或超出市场预期。

    　　结构上，化险更趋细化，新旧动能兼顾发展。相比于中央经济工作会议，报告在化险部分提供了更多细节。在地方债问题上，报告提出“动态调整债务高风险地区名单”和“坚决遏制违规举债冲动”的组合型要求。在化债原则不变的情况下，为地方如何重启投资动能给出了明确的路径（调出高风险地区名单）。同时，在地产领域，报告与国研室的解读持续强调稳房价的重要性，稳地产政策预计也将保持较强力度。而在新兴产业方面，报告今年还是沿用了两章内容分别论述产业升级和科技创新，比中央经济工作会议的重点内容多出一部分，反映了政策对高质量发展新动能部分的重视。总的来看，随着化险方案进入执行阶段、新动能培育进入成果爆发期，今年经济增长的结构或体现出旧动能周期企稳、新动能增速提升的特征。

    　　政策优先级日益清晰，咬定高质量不放松。我们认为，本次报告的最大变化在政策框架上。

    　　随着两年的迭代，本届政府在今年的报告呈现出一套更为清晰的政策逻辑。形势上，今年中国经济和社会发展的考验主要是来自于大国竞争，体现在两个方面：一是外部形势的不确定性日益增强；二是产业升级和科技创新需要逆势生长。在此背景下，经济政策的“稳”和“进”落脚点逐步明确：总量政策求稳，保证经济规模的必要增长，避免宏观风险爆发；结构政策求进，关键是新动能的培育和加速成果转化，在大国竞争中占据更有利位置。换言之，实现高质量发展的充分条件是“质”的变化，必要条件是“量”的稳定。由此来看，未来总量政策转做“绿叶”的特征将更为突出，而总量政策中的结构性工具对产业的支持将日益加强。而当下，我们正处于政策框架转变的起步阶段。

    　　风险提示

    　　政策整理可能有遗漏。