宏观点评：2025年政府工作报告5点理解：16字极简解读

　　事件：2025 年3 月5 日上午，《2025 年政府工作报告》出炉（以下简称《报告》）。

    　　核心结论：这是一次“直面困难、务实进取、狠抓落实、对症下药”的会议，尤其是：对经济仍担心，尤其是首提外部环境可能“对我国贸易、科技等领域造成更大冲击”，着重强调消费不振；2025 年GDP 目标仍定为5%左右偏高水平、CPI 目标下调至2%左右，实现“很不容易”；赤字率升至4%、全口径赤字规模达11.8 万亿、历史新高，凸显了中央加杠杆决心；全力各种“稳”，尤其是要求“更大力度稳股市稳楼市”，并重提“保主体”、强调要“有效防范房企债务违约风险”；直指此前“政策落地偏慢、效果不及预期”，对应要求“能早则早、宁早勿晚，看准了就一次性给足，提高政策实效”。总体看，政策大方向已定、关键看落实，中央加杠杆、促消费、扩投资、强产业、抬物价、稳股市、稳楼市是关键，也需重视“人工智能+”、算力、具身智能、6G 等系列投资机会；节奏上，未来1-2 个月属于观察期、有4 大关注点。此外，今年也将开展“十五五”规划编制工作，关注后续对于“重大战略任务、重大政策举措、重大工程项目”可能的讨论。

    　　1、这是一次“直面困难”的会议：对经济形势仍担心，首提“外部可能更大冲击我国贸易、科技等领域”，着重强调消费不振、企业经营和地方财政困难等，并直言实现今年目标“很不容易”。《报告》延续指出“要清醒看到面临的困难和挑战”，对内外部压力表述增多、更为细化，包括：国际看，“外部环境更趋复杂严峻，可能对我国贸易、科技等领域造成更大冲击（新增）”，“单边主义、保护主义加剧，多边贸易体制受阻，关税壁垒增多（新增）”；国内看，“经济回升向好基础还不稳固，有效需求不足，特别是消费不振（新增着重强调）。部分企业生产经营困难，账款拖欠问题仍较突出。群众就业增收面临压力。民生领域存在短板。一些地方基层财政困难。社会矛盾化解和风险防范工作还需要加强”等。由此，报告直指实现今年目标“很不容易，必须付出艰苦努力”。

    　　2、这是一次“务实进取”的会议：GDP 目标延续5%左右偏高水平；赤字率升至4%左右、政府债务总规模新增2.9 万亿元，全口径赤字率为历史最高，凸显了中央加杠杆的决心；CPI 目标从3%左右下调至2%左右，从过去的偏约束性目标变为偏预期性目标（要努力实现）。

    　　GDP 目标仍定5%左右的偏高水平，凸显“迎难而上”的决心。今年GDP目标和去年一致，为5%左右，符合31 省地方“两会”目标倒推的结果（31 地加权平均的GDP 目标增速为5.3%；过往与全国目标一致或较接近的北京、上海均为5%左右），《报告》也指出，5%左右的目标“既是稳就业、防风险、惠民生的需要，也有经济增长潜力和有利条件支撑，并与中长期发展目标相衔接，突出迎难而上、奋发有为的鲜明导向”。

    　　CPI 目标下调至2%左右（2004 年以来均不低于3%），可谓“务实的进取”。1）回顾看，CPI 目标调整并不罕见，2013、2015、2021 年都曾下调；2）逻辑看，2023、2024 年我国CPI 同比均为0.2%左右，中性情形下测算2025 年CPI 升到3%左右也难度较大，因此2025 年定2%左右也可谓更务实的选择；3）目标看，此前CPI 目标定3%左右应更多是偏约束性（高于3%预示通胀压力较大）；考虑到近期央行“把促进物价合理回升作为把握货币政策的重要考量”等表态，指向2%左右应是预期性目标，也就是希望努力把CPI 实际抬升至2%左右。

    　　赤字率升至4%、专项债增至4.4 万亿基本符合预期，特别国债1.8 万亿（1.3 万亿+0.5 万亿）略低于预期，整体赤字规模升至11.8 万亿，对应全口径赤字率8.4%、为历史最高。赤字率4%、较上年抬升1 个百分点，基本符合预期；专项债4.4 万亿、较上年增加5000 亿，也基本符合预期；特别国债总量略低于预期、但结构有分化，支持扩内需的超长期特别国债1.3 万亿、在上年的基础上增加3000 亿，用于补充银行资本金的特别国债安排5000 亿、低于预期。整体来看，财政扩张相关安排基本符合预期，整体财政赤字规模将升至11.86 万亿、较上年增加2.9 万亿，对应全口径赤字率8.4%、为历史最高。《报告》还披露2025 年一般财政预算支出29.7万亿，较上年实际支出增长4.4%、较上年加快0.7 个百分点。

    　　3、这是一次“狠抓落实”的会议：直指“政策落地偏慢、效果不及预期”，对政策工具、时机、力度、节奏有新要求，“能早则早、宁早勿晚，看准了就一次性给足，提高政策实效”“塑造积极的社会预期”。

    　　政策制定上，对政策工具、时机、力度、节奏均有新要求，“能早则早，看准了就一次性给足，提高政策实效”。政策工具上，“充实完善政策工具箱，根据形势变化动态调整政策，提高宏观调控的前瞻性、针对性、有效性”；政策出台时机、力度和节奏上，“出台实施政策要能早则早、宁早勿晚，与各种不确定性抢时间，看准了就一次性给足，提高政策实效”，指向今年各项政策有望更早落地，各方积极性也有望提高，短期可跟踪后续发债进度和基建实物工作量落地情况。

    　　政策实施上，加大政策协同、“注重倾听市场声音，塑造积极的社会预期”。

    　　《报告》直指当前“一些工作协调配合不够，有的政策落地偏慢、效果不及预期”，对应要“加强上下联动、横向协作，促进政策从‘最初一公里’到‘最后一公里’衔接畅通。注重倾听市场声音，协同推进政策实施和预期引导，塑造积极的社会预期。”

    　　4、这是一次“对症下药”的会议：今年有10 大重点工作，包括“扩内需、强产业、科教兴国、促改革、扩开放、防风险、乡村振兴、区域协调、绿色低碳、保民生”，延续去年中央经济工作会议排序，但分项任务有所调整、由9 项变为10 项，新增科教兴国（同去年两会）、乡村振兴单列、合并新型城镇化和区域战略。其中，最靠前的是扩内需、发展新质生产力和强科技，均是当前我国经济发展的“燃眉之急”。

    　　抓手一：中央加杠杆，松货币、宽财政，着力稳增长、扩内需、防风险。

    　　货币端，基本延续此前中央经济工作会议、Q4 货币政策执行报告、Q4货政委员会例会等的提法，大基调仍是“实施适度宽松的货币政策”，继续强调要“发挥好货币政策工具的总量和结构双重功能，适时降准降息”、“推动社会综合融资成本下降”、“保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定”。继续提示：2025 年货币宽松仍是大方向，但在内外部环境不确定性加大的背景下，操作上相机抉择的特征可能更加突出，降准降息应只会迟到、不会缺席，短期降准概率大于降息。

    　　财政端，如前所述，财政扩张的相关安排基本符合预期。具体投向上，消费和投资仍是主要发力方向，已明确3000 亿超长期特别国债用于支持消费品以旧换新、较去年的1500 亿翻倍，中央预算安排7350 亿用于支持“两重”建设等，专项债支出安排中强调了“土地收储和收购存量商品房、消化地方政府拖欠企业账款”，收储、清偿企业欠款也应有相关资金安排。节奏上，鉴于当前经济压力较大，支出节奏和实物工作量“双重前置”仍是基准假设。此外，继续强调地方化债，“做好地方政府隐性债务置换工作”、“加快剥离地方融资平台政府融资功能”等。

    　　抓手二：扩内需，促消费重视程度提升、以旧换新规模翻倍达3000 亿，稳地产重提“保主体”，新提地方化债“优化考核和管控”配合扩投资。

    　　促消费，实施提振消费专项行动，3000 亿支持以旧换新。《报告》延续中央经济工作会议部署，指出“加快补上内需特别是消费短板，实施提振消费专项行动”，主要发力发向包括以旧换新、服务消费（银发经济/冰雪经济/家政等）、新型消费（数字/绿色/智能等）、免税消费等，有点意外的是删去了中央经济工作会议提到的“首发经济”。倾向于认为：以旧换新还是促消费的重中之重，今年规模也从去年的1500 亿提升至3000 亿。维持我们专题报告的测算：3000 亿元以旧换新补贴有望拉动社零1.2 个点，叠加中低收入群体增收减负、完善社保体系等措施，提振消费专项行动可能合计拉动2025 年社零1.7 个点左右。

    　　稳地产，新提“因城施策调减限制性举措”、放宽收储和保障性住房再贷款条件、重提“保主体”。相较于此前中央经济工作会议，稳地产要“《 加力实施城中村和危旧房改造”外，新增“因城施策调减限制性措施”，指向后续核心一二线应会继续放松限购限售等；放宽收储和保障性住房再贷款条件、有望提速，如新提“在收购主体、价格和用途方面给予城市政府更大自主权”，“放宽保障性住房再贷款使用范围”等；此外，重提“保主体”，强调要“有效防范房企债务违约风险”。

    　　扩投资，用好各类配套融资政策支持“两重”建设，新提化债要“优化考核和管控举措”配合扩投资。延续强调用好超长期特别国债、预算内自己等支持“两重”建设，也要用好专项债优化管理举措。此外，重点关注此次化债新提“优化考核和管控措施，动态调整债务高风险地区名单，支持打开新的投资空间”，更为侧重在“在化债中发展”，应是配合扩投资、后续地方基建可能有积极变化。

    　　抓手三：强产业，短期侧重加大“人工智能+”应用（大模型、智能机器人等）、优化算力资源布局，首提加大具身智能、6G 等未来产业投入。《《 报告》中强产业部署篇幅较多，包括《“加快建设现代化产业体系”和《“深入实施科教兴国战略”两大任务。具体看，打造现代化产业体系下，包括“培育壮大新兴产业、未来产业；推动传统产业改造提升；激发数字经济创新活力”三大方向，重点关注本次“点名”的重点行业，包括商业航天、低空经济、“人工智能+”（大模型、智能网联新能源汽车、人工智能手机和电脑、智能机器人）、生物制造、量子科技等，也要优化全国算力资源布局，首提加大具身智能和6G 等未来产业投入。

    　　抓手四，促改革，推动民营、国企、财税、统一大市场、资本市场等“标志性改革举措加快落地”有新指向。其中，国企改革新提“加快建立国有企业履行战略使命评价制度”；稳民营仍延续2.17 民营企业座谈会部署，关键在抓好落实；统一大市场下，短期关注《“订出出台新市市场准入负面清单，优化新业态新领域市场准入环境”；财税体制改革下，新提“开展中央部门零基预算改革试点，支持地方深化零基预算改革”，延续强调“《 加快推进部分品目消费税征收环节后移并下划地方”；重点关注资本市场下，“长钱入市”已落地，后续将《“加强战略性力量储和和稳市机制建设，改革优化股票发行上市和并购重组制度”。

    　　其他可关注：“《 乡村振兴、区域协调、双碳、民生”等政策也是重要发力方向，重点关注后续政策落地，如：制定促进生育政策，发放育儿补贴；支持有条件的地方发展新型离岸贸易；大力发展海洋经济，建设全国海洋经济发展示范区；建立一批零碳园区、零碳工厂等。

    　　5、往后看，未来1-2 个月属于政策观察期，紧盯4 点：1）两会期间总书记“下团组”、各类发布会及“部长通道”；2）主要数据公布，包括2 月社融、1-2 月经济数据；3）各部委学习两会精神&3 月中下旬召开的国常会；4）地方“抓落实”，包括“两新”“两重”实施进展、大省挑大梁情况、地方化债情况，以及各地因地制宜稳民营、强科技等。

    　　后附：11 张表，详细对比2025 年经济目标、产业和改革政策等。

    　　风险提示：外部环境、政策力度、地缘博弈等超预期变化。