2025年政府工作报告解读：财政加力、科技引领

2025 年3 月5 日，国务院总理李强代表国务院向十四届全国人大三次会议作政府工作报告，关于2025 年主要政府工作目标及较上年变化如下：

    1）2025 年国内生产总值增长5%左右；赤字率4%左右，上年为3%；2）财政赤字规模达到5.66 万亿元，较上年增加1.6 万亿元；3）新增地方政府专项债4.4 万亿元，较上年增加0.5 万亿元。4）CPI 涨幅下调至2%左右，上年为3%。

    两会延续了“924”新政以来的积极政策定调，对2025 年经济工作目标进行了系统性细化。年初至今，资本市场表现活跃，叠加前两个月经济数据总体符合预期，市场一度关注财政政策可能边际收紧。此次两会公布的主要工作目标多符合市场预期，股市亦做出积极回应。与此同时，在2025 年外围不确定性有所增大的形势下，两会明确释放了加大逆周期调节力度的政策信号，且强调政策要早、要足，为市场注入了稳定预期的“定心丸”。此外，产业政策导向的科技含量十足，进一步强化了当前的“科技成长主线叙事”，后续产业政策支持扩大有望成为新的催化剂。

    财政政策更加积极

    政府工作报告针对市场高度关注的增量财政政策给出了明确且积极的回应。2025 年赤字率提升至4%左右，为2018 年以来新高，较2024 年的3%提升1 个百分点；新增地方政府专项债券规模达4.4 万亿元，较上年增加5000 亿元，投向更加精准，重点用于投资建设、土地收储和收购存量商品房、消化地方政府拖欠企业账款等关键领域，具体细节和分配方案可能需要等待进一步的公布。

    发行超长期特别国债1.3 万亿元，以及结合发行5000 亿元特别国债支持国有大型商业银行补充资本，使得2025 年合计新增政府债务总规模11.86 万亿元，较上年增加2.9 万亿元，也显示出财政政策更加积极，为稳增长提供了有力保障。

    货币政策维持适度宽松定调，但需兼顾多重平衡? 货币政策整体延续了“924”新政以来的宽松基调，两会明确提出将适时实施降准、降息等措施，同时强调货币政策工具要在总量和结构两个维度发挥协同作用，保持市场流动性合理充裕，确保社会融资规模和货币供应量增速与经济增长和价格总水平预期目标相匹配。

    考虑到货币政策要兼顾多重目标，货币政策操作面临多重约束和平衡。预计2025 上半年我国主要经济指标及资本市场将维持一定韧性。

    海外降息幅度收窄对我国降息空间构成了一定的软约束。预计降准降息的具体时点可能会推迟至年中或下半年，政策操作将更加注重精准性和时效性。

    扩内需领域仍是实现全年经济工作目标的重要抓手投资端：积极扩大有效投资

    投资作为实现2025 年经济工作目标的主力军，政府工作报告对其给予了高度重视。中央预算内投资规模达7350 亿元，较上年7000 亿元进一步增加，将重点投向国家战略性项目和民生领域。基础设施建设方面，报告明确提出要充分发挥1.3 万亿元超长期特别国债的撬动作用，更大力度支持“两重”建设，预计在数字基础设施、绿色能源基础设施等领域将形成新的投资增长点。

    外需不确定性形势下，制造业需提高效率和竞争力，并加快部分行业过剩产能出清。因此，制造业投资一方面延续设备更新和技术改造的支持政策，推动企业加快数字化、智能化转型；另一方面需加大对传统产业优化升级的支持力度，促进产业链现代化和价值链提升。

    提高扩大有效投资还需要激发民间投资活力。政府工作报告提出支持和鼓励民间投资发展，通过政策引导和制度创新，为民间资本参与重大基础设施和社会民生领域建设创造更广阔空间，同时也助于提升资源配置效率。

    消费端：强调宏观政策民生导向

    方向上，政府工作报告提出经济政策着力点更多转向惠民生、促消费，以消费提振畅通经济循环，加快补上内需特别是消费短板，使内需成为拉动经济增长的主动力和稳定锚。

    具体措施上，通过优化供给结构来刺激消费升级。延续了3000 亿元超长期特别国债用于支持以旧换新计划，覆盖汽车、家电等重点消费品领域，这一措施在2024 年已经显示出良好效果。

    在居民收入方面，报告提出了推动中低收入群体增收减负的多项举措，包括提高养老金标准、完善劳动者工资正常增长机制等。此外，政府工作报告也提出发放育儿补贴等支持措施。具体实施细节尚待进一步公布，但政策方向层面传递出积极信号，即通过改善民生来带动消费增长的政策思路在全年经济工作中的重要性将逐步上升。

    稳地产、稳股市：更大力度促进楼市、股市健康发展? 稳地产：近期房价已经显现出一些回暖的信号，例如一线城市房价持续回稳，70 城中一手房房价环比转正的城市比例也正在持续上升。未来房价的进一步企稳将来自供需两端的协同效应；1）需求端，因城施策调减限制性措施，充分释放刚性和改善性住房需求。同时，加力实施城中村改造工程，激活存量住房市场，形成新的住房需求。2）供给端，围绕合理控制新增供应，加大存量消化。一方面，通过土地供应节奏调控，避免市场供应过剩；另一方面，加大对地方政府收储存量商品房的支持力度，后续可关注新增专项债券资金的分配细节。

    稳股市：资本市场方面，政府工作报告重点强调了三个方面：一是深化资本市场投融资综合改革；二是大力推动中长期资金入市；三是改革优化股票发行上市和并购重组制度。股市作为经济的“晴雨表”，其稳定运行对于稳定市场预期、提振投资者信心具有关键作用。通过财富效应，股市的健康发展能够有效扩大内需，形成经济良性循环。同时，资本市场在支持科技创新方面的作用得到进一步强化。随着国家加大对科技自立自强的战略投入，资本市场将成为科技企业融资的重要渠道之一。

    产业政策：软、硬科技齐头并进

    软科技：推进“人工智能+”，打造智能终端新生态? 适逢DeepSeek 引领的AI 叙事，政府工作报告“趁热打铁”，强化科技叙事。提出要“激发数字经济创新活力”，持续推进“人工智能+” 行动，预计政策将从支持研发向支持广泛应用转变，将出台更多促进AI 大模型在政务、医疗、教育、工业等领域落地的支持政策。

    智能终端产业成为数字经济发展的重要抓手，报告提及支持智能网联新能源汽车、人工智能手机和电脑、智能机器人等新一代智能终端以及智能制造装备的发展。中国人工智能发展有望逐步迈入应用深化阶段，未来将更加注重技术的实际价值创造。

    硬科技：布局前沿领域，培育未来发展新动能

    在硬科技领域，政府工作报告提出了推动商业航天、低空经济等新兴产业安全健康发展的明确方向。商业航天产业近年来在中国发展迅速，已经形成了从火箭发射、卫星制造到应用服务的完整产业链，政策将进一步支持其商业化发展，而无人机、通用航空等低空经济领域将成为新的政策支持重点，为相关产业带来新的发展机遇。

    在未来产业培育方面，报告提出“建立未来产业投入增长机制”，构建更加系统化、持续性的政策支持体系，而非单纯的项目式投入。生物制造、量子科技、具身智能、6G 等具有颠覆性创新潜力的前沿领域被明确列为未来产业培育重点。

    两会延续积极定调后，财政政策预计将进入“显效发力”阶段，成为推动经济稳中向好的关键力量。在当前我国供给能力相对充足、外部需求面临不确定性的背景下，全方位扩大内需的战略意义更加凸显：

    在房地产领域，促进房地产市场回稳仍是政策重点。预计将围绕合理控制新增供应、加大存量消化、专项债支持地方政府收储商品房、实施保障性住房建设等方式，稳定房地产市场预期。同时，通过重点调减限购、限贷等限制性措施，财政贴息、税费减免等方式，降低居民购房成本，激活需求。

    在民生领域，财政支出将进一步向就业、社保、教育、医疗等方向倾斜。通过加大就业补贴、职业培训等投入，稳定和扩大就业；完善社会保障体系，增强居民消费信心和能力。特别是在养老、医疗等领域的财政投入增加，释放服务消费需求。

    在投资方面，将扩大有效投资作为提振总需求的重要抓手。预计将加大对“两重”的投资力度，同时优化投资结构，提高投资效率。特别是在科技创新、绿色发展、数字经济等领域，财政资金将发挥引导和撬动作用，带动更多社会资本参与。

    2025 年预计通过财政政策扩大支出、货币政策适度宽松的组合拳，通过扩大有效投资带动企业投资活力提升，并通过完善政策组合促进居民消费能力增强，最终形成投资消费良性互动、内外需协调发展的经济循环格局。随着前期政策效应的持续显现，叠加新的财政支持举措逐步落地，经济结构有望不断改善，物价水平也将逐步回归合理区间。