2025年政府工作报告解读：行稳致远

　　核心观点：

    　　5%的增速目标符合预期。政府工作报告中指出，“经济增长预期目标为5%左右，既是稳就业、防风险、惠民生的需要，也有经济增长潜力和有利条件支撑，并与中长期发展目标相衔接，突出迎难而上、奋发有为的鲜明导向”。我们认为5%的增速目标当前经济发展阶段。一是目标增速与远景目标相匹配。2024 年中国人均GDP 为1.35 万美元，结合2035 年远景目标，如果到2035 年我国人均GDP 较2020 年翻一番，未来11 年GDP 实际增速平均要达到4.6%以上。二是目标增速与结构性调整相呼应。从周期维度看，目前经济处于以人工智能、机器人等引领的新一轮康波周期的起始阶段。政府工作报告将“因地制宜发展新质生产力，加快建设现代化产业体系”作为第二大工作任务，指向国家政策将继续从传统工业领域向新兴产业和未来产业转移。5%的增速目标与新旧动能转换阶段需求相结合，不至于增加速度焦虑。

    　　扩内需成为2025 年最主要任务。政府工作报告将“大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求”作为首要工作任务，指向消费成为稳增长的重要手段。一方面，关税加征叠加全球经济复苏缓慢导致我国外需面临较大的不确定性；另一方面，地产投资端持续收缩、制造业结构化调整、基建面临较高基数的客观情况指向投资端动力提升承压。因此，促进消费和投资更好结合，加快补上内需特别是消费短板，是当前稳增长最主要的任务。从政府报告披露的举措重点上看，一是安排超长期特别国债3000 亿元支持消费品以旧换新。二是加快数字、绿色、智能等新型消费发展；释放文化、旅游、体育等消费潜力；完善免税店政策，推动扩大入境消费。三是积极扩大有效投资。今年中央预算内投资拟安排7350 亿元，更大力度支持“两重”建设。

    　　2%的价格目标更加务实。政府工作报告提出“居民消费价格涨幅2%左右”。 2024 年，CPI 保持低位波动，全年实际增长0.2%。物价低位运行是新旧动能转换的阵痛体现。一方面，传统行业需求收缩，产能面临优化和出清，以价换量的现象普遍存在。另一方面，新兴产业尚未形成规模，需求端力量尚未形成。因此，政府报告中指出要“通过各项政策和改革共同作用，改善供求关系，使价格总水平处在合理区间”。将价格目标设置为2%，一是表明政府考虑到近两年CPI 增速较低的事实，设置目标更加接近实际；二是有利于加强价格目标的预期引导作用。

    　　财政政策更加积极：赤字率4%，支出强度明显加大。政府工作报告中提　　出，要实施更加积极的财政政策，确保财政政策持续用力，更加给力。财政政策基调为更加积极，主要表现在新增政府债务规模加大，财政支出强度明显提高等方面。2025 年合计新增政府债务总规模11.86 万亿元，比上年增加2.9 万亿元。（1）赤字规模增加。2025 年赤字率拟按4%左右安排，比上年提高1 个百分点，相应的，赤字规模达到5.66 万亿元，比上年提高1.6 万亿元。（2）继续发行超长期特别国债。2025 年拟发行超长期特别国债1.3 万亿元，比上年增加3000 亿元。（3）发行特别国债。

    　　2025 年拟发行特别国债5000 亿元，主要是用于支持国有大型商业银行补充资本。（4）增加发行地方政府专项债券。2025 年拟安排发行地方政府专项债券4.4 万亿元，比上年增加5000 亿元。地方政府专项债将重点用于投资建设、土地收储和收购存量商品房、消化地方政府拖欠企业账款等方面。另外，2025 年一般公共预算支出规模达到29.7 万亿元，比上年提高1.2 万亿元。

    　　财政政策支出力度加大的同时，支出结构也更加优化。（1）强调财政支出将更加注重惠民生、促消费、增后劲，并且要提高资金的使用效率。通过大力提振消费，加大对消费品以旧换新的支持力度，来提振国内需求。同时加大对科技创新型企业的支持力度，推进产业转型升级，支持现代化产业体系建设。（2）中央财政加大对地方一般性转移支付力度，并且向困难地区和欠发达地区倾斜。在地方政府紧平衡的状态下，中央加大对地方的转移支付力度，能够有效防范和化解地方政府债务风险。（3）严格落实分级保障责任,筑牢兜实基层“三保”底线。财政支出力度的加大，是地方保基层民生，保工资，保运转的重要保证。

    　　货币政策适度宽松：强调总量和结构工具配合使用。政府工作报告提出，要实施适度宽松的货币政策。强调要发挥总量和结构货币政策工具配合使用，适时降准降息，使社会融资规模、货币供应量增长与经济增长、价格总水平预期目标相匹配。货币政策工具的总量和结构配合使用，主要体现在货币供给宽松与货币价格调降等方面。（1）政府工作报告要求社融与货币供应量与经济增长和价格水平预期目标相匹配。2025 年制定的经济增速目标仍为5%左右，价格水平预期目标为2%左右，必然要求货币供应量和社会融资规模增速保持在相对较高水平，这也与货币政策保持适度宽松的基调相一致。（2）存款准备金率和利率将适时调降，促进社会综合融资成本稳中有降。通过提高货币供应量增速配合提振总需求的方案，离不开货币价格的调降，预计利率和存款准备金率会继续调降，配合支持宏观经济政策效果。（3）强调结构性货币政策工具对重点领域的支持，明确提出加大对楼市、股市、科技创新、绿色发展、消费、以及民营、小微企业的支持力度。（4）完善利率形成和传导机制，落实无还本续贷政策，防范违约风险。（5）保持人民币汇率基本稳定。

    　　2025 年政府工作报告延续中央经济会议基调。总体来看，我们认为政府工作报告在中央经济工作会议基调上进一步细化施策路径，以“稳”字当头，切入现阶段经济发展痛点。一是补齐消费短板，扩大有效投资，提振内需以应对外需不确定的冲击；二是提高财政支出，为“两重”、“两新”持续补足“弹药”；三是保持货币宽松，促进楼市、股市健康发展，减轻民营企业融资压力；四是抓住周期机遇，继续壮大新兴产业、未来产业，推进新旧动能转换。

    　　风险提示：国内政策落实不及预期、海外对华政策超预期。