政策点评：城市如何让生活更美好

　　事件

    　　中央城市工作会议7 月14 日至15 日在北京举行（以下简称“本次会议”）。习近平总书记作重要讲话，总结新时代以来我国城市发展成就，分析城市工作面临的形势，明确做好城市工作的总体要求、重要原则、重点任务。

    　　在学习总书记讲话的基础之上，本篇报告试图回答以下核心问题：

    　　什么是中国好城市？中国城市建设发展理念经历了怎样的变迁？如何建设中国好城市？

    　　投资要点:

    　　2024 年，我国城镇人口数量9.4 亿人，常住人口城镇化率达67%。

    　　我们认为，当前我国城市发展迈入新阶段，从大规模增量扩张转向存量提质增效为主。在人民城市理念下，建设中国好城市，满足人民对美好生活的向往。

    　　什么是中国好城市

    　　在当前中国城市化进程深入推进的背景下，如何定义和建设“中国好城市”，成为关乎国家城镇化质量与人民福祉的重要议题。党的二十大报告提出，“坚持人民城市人民建，人民城市为人民。打造宜居、韧性、智慧城市。”本次会议强调“建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市”。

    　　1、创新：赋能城市高质量发展

    　　通过培育创新生态、发展新质生产力、深化改革开放，我国创新城市建设取得显著成效。一是创新主体不断成长。截至2025 年1 月，我国高新技术企业总数已达46.3 万家，规上工业高新技术企业达到16.9 万家。570 多家工业企业入围全球研发投入2500 强，占比近1/4。以深圳为例，积极推动科技创新和产业创新融合发展，全方位打造“创新之城”。截至2025 年1 月，深圳全市国家高新技术企业数量达2.5 万家，PCT 国际专利申请量连续20 年居全国城市首位。

    　　二是研发投入不断提高。各地持续加大创新投入，我国现在研发（R&D 经费投入）占GDP 比重接近2.7%，已经超过欧盟平均水平，接近OECD 国家平均水平。三是创新成果不断涌现。各个城市都在　　积极探索科技创新与成果转化。今年Deepseek 大模型的推出，受到国内外广泛关注。4 月19 日，全球首个人形机器人半程马拉松赛事在北京举行。

    　　2、宜居：舒适便利，与人民高品质生活匹配

    　　宜居，要求城市建设必须增加人民群众的获得感、幸福感和安全感；满足人民群众对美好生活的多维需求。城市的核心是人，关键是十二个字：衣食住行、生老病死、安居乐业。第一，住有所居。我国城镇人均住房建筑面积在2023 年底已超过40 平方米。党的十八大以来，累计建设各类保障性住房和棚改安置住房6800 多万套，1.7亿多住房困难家庭圆了住房梦。第二，公共服务有保障，增强市民归属感。放开放宽了除个别超大城市外的落户限制，2014 年以来共有约1.5 亿农业转移人口平稳有序进城落户。农业转移人口市民化制度基本建立，城镇基本公共服务覆盖范围扩大，国家基本公共服务现行标准规定的81 项服务项目，已有62 项实现了常住地提供。第三，职住平衡，宜居宜业。2013 年到2024 年，我国累计实现城镇新增就业超过1.5 亿人。推动职住空间优化，如雄安新区规划“5 分钟生活圈”到“15 分钟社区圈”，实现公共服务步行可达。

    　　3、美丽：绿色低碳，生态环境不断优化

    　　建设绿色低碳的美丽城市，是实现人与自然和谐共生现代化的重要抓手。我国全面加强城市生态环境保护治理，成效显著。第一，空气质量持续优化。截至2025 年5 月，全国地级及以上城市PM2.5平均浓度为24.5 微克/立方米，相较2015 年年均浓度50 微克/立方米，下降51%。2025 年5 月，全国地级及以上城市优良天数比率达81.9%。第二，水环境质量不断改善。2024 年，全国地表水水质优良断面比例为90.4%。截至2024 年6 月底，全国地级及以上城市黑臭水体整治完成比例98.4%。2025 年目标为基本消除城市黑臭水体。

    　　第三，自然环境不断变好。截至2025 年1 月，全国城市建成区绿化覆盖率提高到43.3%，城市人均公园绿地面积提高到15.65 平方米。

    　　4、韧性：遇到外部冲击时，承受能力强、恢复速度快城市韧性，是评价城市在面对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件等重大灾害时，能够有效应对、快速恢复并持续发展的能力，已成为衡量城市发展质量的关键指标。具体来看，一是推进城市基础设施生命线安全工程建设，加快老旧管线改造升级。截至2024 年，各地累计改造燃气、供水、污水等各类管线大约10 万公里。同时也实施了城市生命线安全工程建设，通过加装一些智能传感装置等科技手段，提升市政管线、桥梁等安全监测预警能力。二是严格限制超高层建筑，全面提升房屋安全保障水平。超高层建筑存在安全隐患。

    　　如果发生火灾的高层建筑高度在云梯正常工作的极限高度以上，就无法进行地面扑救行动。在限制超高层建筑的同时，要优化建筑物结构设计，通过抗震加固、抗风设计提升建筑抗灾能力。如北京城市副中心行政办公区采用隔震技术，提升建筑抗震性能。三是强化城市自然灾害防治，统筹城市防洪体系和内涝治理。一方面，打造“平急两用”应急体系，完善生命通道系统。如增加防灾避难场所　　建设、升级应急疏散通道。截至2024 年，全国第一批54 个大城市已谋划推进了3000 个左右“平急两用”设施建设项目，总投资超过1 万亿元。另一方面，升级内涝治理系统，如建设下沉式绿地、透水铺装等海绵设施。四是加强社会治安整体防控，切实维护城市公共安全。截至2024 年3 月，全国已建成智慧安防小区33.6 万个，提升了城市居民的安全感。

    　　5、文明：完善历史文化保护传承

    　　城市历史风貌是中华文明的物质载体，承载着民族记忆与文化基因。

    　　在“人民城市”理念指引下，加强历史风貌保护已成为推进城市高质量发展、增强文化自信的重要路径。要保护历史建筑、传统街巷，《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》强调，倡导留改拆并举，禁止大拆大建，不破坏地形地貌、不伐移老树。一是可以全要素整体保护。如福州三坊七巷历史文化街区，已有1100 多年历史，保留了唐宋年间的坊巷格局和大量明清古建筑，被称作“里坊制度活化石”，三坊七巷的古城风貌得到最大程度保留，被列入城市历史文化保护传承案例。二是通过微改造进行功能转化。如首钢搬迁后在北京遗留了大片工业遗存，包括高炉、冷却塔等标志性建筑。通过更新改造，将钢铁生产基地转向文化生态园区。

    　　6、智慧：城市互联互通

    　　让城市更聪明更智慧，是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路。智慧城市，通过新一代信息技术的深度融合与广泛应用，实现城市治理、公共服务、产业发展的数字化、网络化和智能化。

    　　智慧城市建设需以“技术-数据-应用”协同为核心。具体来看：第一，信息基础设施规模化是基础。包括5G 网络覆盖率、物联网设备密度、数据中心算力等基础指标。截至2025 年5 月末，全国累计建成5G基站448.6 万个。我国已建成千兆城市207 个。第二，数据治理能力是核心。涵盖数据开放共享程度、跨部门协同水平、隐私保护措施等。国务院印发的《促进大数据发展行动纲要》明确提出要加快政府数据开放共享，推动资源整合，提升治理能力。第三，智能应用场景逐渐丰富。智能应用场景涉及智慧交通、智慧医疗、智慧教育等垂直领域。中国智慧城市建设已从试点示范进入全面推广阶段，形成了一批具有示范效应的案例。如北京，市区两级98%以上政务服务事项通过“京通”平台一网通办。

    　　对城市建设理念认识逐步深化

    　　1、不是“空间再造”，而是“人民城市”理念2015 年12 月，习近平总书记在中央城市工作会议上首次提出“人民城市”这一重要概念。2019 年11 月，习近平总书记在上海考察时首次提出了“人民城市人民建，人民城市为人民”的理念。党的二十大进一步将这一理念写入报告，标志着中国城市发展进入了以人为核心的新阶段。这一理念超越了传统的"空间再造"思维，将城市建设重心从物质空间改造转向人的需求满足、功能重塑与文化传承。

    　　第一，城市建设不简单等同于空间再造。传统的空间再造模式，关注物质环境的改变，往往将城市建设等同于房地产开发，以土地增值和空间重构为主要目标。而人民城市理念则强调城市建设的综合价值，包含三个相互关联的维度：城市功能的系统性重塑、居民生活品质的实质性跃升以及历史文化的活态传承。以上海市杨浦滨江为例，从“工业锈带”到“生活秀带”的转变生动诠释了这一理念。

    　　实现了生产岸线向生活岸线的根本转变，使“让人民有更多获得感”落到实处。

    　　第二，人民是城市建设的出发点和价值归向。“人民城市人民建”，指明了“城市建设发展依靠谁”。习近平总书记强调，“市民是城市建设、城市发展的主体。要尊重市民对城市发展决策的知情权、参与权、监督权，鼓励企业和市民通过各种方式参与城市建设、管理”。

    　　要充分发挥人民群众的主体作用，调动人民群众参与城市建设的积极性和创造性，实现城市共治共管、共建共享。“人民城市为人民”，指明“城市建设发展为了谁”。城市建设的根本目的，不是打造华而不实的漂亮空城，城市因人的聚集而兴盛。城市建设的终极目标，是各项功能和服务真正惠及人民，成为人民群众高品质生活空间，满足人民群众对“美好生活”的向往。

    　　2、不是大拆大建，而是应保尽保

    　　“人民城市”理念下的城市建设更新，摒弃了大拆大建的传统模式，确立了“保护第一、应保尽保、以用促保”的基本原则，将文化遗产保护置于城市更新全过程、各环节。

    　　第一，保护好城市历史文脉。1991 年，习近平同志在福州工作期间推动制定福州历史文化名城保护管理条例和保护规划，一大批历史文物古迹保留至今。习近平总书记强调，保护好传统街区，保护好古建筑，保护好文物，就是保存了城市的历史和文脉。对待古建筑、老宅子、老街区要有珍爱之心、尊崇之心。在北京玉河，习近平总书记强调，要本着对历史负责、对人民负责的精神，传承历史文脉，处理好城市改造开发和历史文化遗产保护利用的关系，切实做到在保护中发展、在发展中保护。

    　　第二，不是“建新”，不是大拆大建。大拆大建、拆古建新、拆真建假带来的伤害是不可逆转的。对文物古迹一拆了之的“建设性破坏”要不得，而对之过度开发利用的“开发性破坏”亦不可取。制度层面，严格落实“老城不能再拆”的要求，保护好独特的地形地貌、河湖水系、名木古树、建筑风貌和场所文化。建立健全“先调查后建设”、“先考古后出让”的保护前置机制。技术层面，采取“一屋一策”的改造方案。对历史文化街区和不可移动文物进行保护性修缮，“修旧如旧”，保护历史文化遗产的真实性和完整性，保留其物质形态和历史信息，延续其承载的生活方式和文化记忆。

    　　3、不是“面子工程”，而是“里子工程”

    　　习近平总书记强调，“城市管理应该像绣花一样精细”。城市建设的真谛在于内在功能的实质性提升。与追求形象夺目的“面子工程”不同，　　人民城市理念下的城市建设更注重解决市民日常生活中的痛点难点，是实实在在的“里子工程”。

    　　第一，因地制宜，量力而行，注意资金平衡。《关于持续推进城市更新行动的意见》提出，要因地制宜，尽力而为、量力而行，不搞劳民伤财的“面子工程”、“形象工程”。实操中，要“先体检、后更新”，通过“城市体检”发现城市存在的短板和问题，再有针对性地制定更新方案。做好财政承受能力评估、项目收益平衡测算。

    　　第二，注重城市系统性、差异性，避免城市街区雷同建设。城市更新改造必须尊重城市发展的内在规律和地域特色。应从整体出发，统筹规划城市的各个功能系统，增强城市的系统性、整体性、协调性。在更新改造中实现功能的提升、文化的传承和居民生活质量的改善。城市更新要充分尊重各地的差异性，避免“千城一面”。结合地方特色，打造具有地域文化内涵的城市空间。

    　　如何建设中国好城市

    　　第一，抓好危旧房与城中村改造、城镇老旧小区综合整治。危旧房改造，通过拆除后新建、原址重建、改扩建、抗震加固等多种方式，加快推进，及早消除安全隐患，改善居住环境，解决群众急难愁盼。

    　　2024 年改造城市危旧房7.4 万套（间）。城中村改造，2024 年全国实施改造项目1863 个，惠及居民136.7 万户。现在范围已经扩大到全国地级及以上城市，在去年新增100 万套的基础上，继续扩大改造规模，推进货币化安置。城镇老旧小区综合整治，2024 年全国新开工改造城镇老旧小区5.8 万个，超额完成5.4 万个的年度目标任务。

    　　2025 年目标是全面完成2000 年底前建成的城镇老旧小区改造任务。

    　　第二，推进“好房子”建设。“好房子”是建设中国宜居好城市的基础一环，《关于持续推进城市更新行动的意见》提出，全面践行人民城市理念，建设好房子、好小区、好社区、好城区。好房子建设，主要是大力建设安全、舒适、绿色、智慧的好房子，同时加强既有建筑改造利用，努力把老房子、旧房子也改造成好房子。未来会在五方面发力，包括好标准、好设计、好材料、好建造、好服务。新版《住宅项目规范》5 月1 日起施行，对层高、电梯、隔声性能等作出新规定。随着多地建筑设计规则升级，“好房子”规划技术要点出台，将推动住房产业调整与升级。

    　　第三，推动完整社区建设。以“一老一幼”服务为核心，推进完整社区建设，是提升民生福祉与基层治理效能的关键举措。一是改善适老服务，实现社区安全便利养老。适老化改造，核心在于消除安全隐患、提升生活便捷度。重点推进社区无障碍通行系统如坡道、扶手全面覆盖。升级室内外安全防护设施，如防滑处理、紧急呼叫装置，切实保障老年人的安全。提升社区养老服务能级，建立可靠的应急响应机制。有效支撑老年群体在原居所安全、便利地生活。

    　　二是增加普惠托育供给，保障就近便利照护。针对老旧社区，可因地制宜，通过盘活闲置用房等方式，灵活植入托育功能。通过构建覆盖婴幼儿至学龄前儿童的全周期、社区化照护支持网络，为家庭　　提供安全可靠、就近可及的托育服务，缓解育儿压力。

    　　第四，优化城市管网等市政基础设施建设。市政基础设施，特别是深埋地下的管网系统，构成了现代城市运行的“生命线”与“循环系统”，其健康状况直接关系到城市的安危与活力。一是通过城市体检，加强风险摸底排查。可开展全面细致的风险评估，精准锁定老旧燃气管道的泄漏隐患、排水管网淤塞破损风险、供水系统的渗漏损耗，为后续针对性改造提供依据。二是推进地下综合管廊建设。

    　　加快实施城市燃气、供水、排水、污水、热力和地下综合管廊“五网一廊”更新建设。在雄安，地下综合管廊里涵盖了电力、通信、燃气、供热、给水等各种市政管线，并设有检修口、吊装口，通过统一设计、统一管理、统一监测，实现一体化智慧运维管理。三是搭建数字化管理平台。通过对管网关键节点数据，如压力、流量、渗漏、沉降等的实时监测，提升预防性维护能力与应急响应速度。

    　　第五，发展城市物联网等新技术。物联网技术，通过全域感知、数据驱动和智能协同，推动城市运维、系统效率和公共服务迈向智能化新阶段。一是赋能基础设施运维。通过部署多维传感器，对地下管网进行实时健康监测，实现对泄漏、堵塞、结构变形等风险的精准预警和预测性维护，扭转传统“被动应急”模式。二是提升城市系统协同效率。在交通领域，车路协同可提升干线道路通行效率；在防洪排涝方面，河道水位、管网流量与气象数据的实时联调，使内涝预警提前。三是实现公共服务精准化与降本增效。如智慧照明，按需调光实现节能，减少城市运维支出。

    　　风险提示经济增速不及预期；政策落地效果不确定性；各地经济发展差异导致的案例经验适用性受限；单个城市经济数据不具备普适性；新技术落地进展存在不确定性。 机构：国海证券股份有限公司 研究员：夏磊 日期：2025-07-16

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