中央城市工作会议解读：内涵发展 存量提升

　　核心观点：十年一度的中央城市工作会议在北京召开，会议对当前和今后一个时期城市工作作出重要部署。我国城镇化率已接近70%，城市发展从增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。我们认为，会议肯定了城市在经济发展中的重要作用，强调通过“内涵式发展”进一步提高城市综合承载能力，打造创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市。一方面，建设创新城市位于六大目标之首，培育创新生态与发展新质生产力在城市工作中将处于更加重要的战略地位。另一方面，宜居城市需要的是“房住不炒”下的房地产发展新模式，与2015年“加快城镇棚户区和危房改造”表述相比，2025年城市工作会议强调的是“稳步推进城中村和危旧房改造”。

    　　一、城市发展阶段发生深刻变化，强调内涵式发展。本次中央城市工作会议强调要“以推动城市高质量发展为主题，以坚持城市内涵式发展为主线，以推进城市更新为重要抓手”。这是立足我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期的历史规律，深刻把握我国城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段性特征，标志着我国城市发展战略由规模扩张进入高质量“内涵式发展”的系统性转型。其一，“内涵式发展”意味着要着力推动城市发展转向存量提质增效。与“外延式发展”相比，“内涵式发展”体现了对域市发展规律的深化认识。“内涵式发展”不仅包含对发展目标和发展理念的界定，也包含对发展手段和发展方式的阐述。经过多年的快速发展，我国城市发展阶段已发生深刻变化，从“外延扩张”转向“内涵提升”，从“增量时代”转向“存量时代”。其二，“内涵式发展”是践行以人民为中心的发展的应有之义。要在“把握建设现代化人民城市的目标定位”下，围绕破解“大城市病”，切实提升教育、医疗、养老等公共服务水平，让“内涵式发展”更多惠及人民群众。其三，要进一步夯实生态宜居底色，坚持走“内涵式发展”路子，更大力度深化环境治理，全面建设绿色低碳、生态宜居的生态城市。例如，不少城市城乡建设局更名为住房和城市更新局，意味着我国城市建设的重点已经转变为对现有城市存量进行高质量改造优化更新。

    　　二、提高城市综合承载能力，优化现代化城市体系。“十五五”期间，我国常住人口城镇化率将达到70%左右，乡土中国形态弱化，城市中国形态增强，城市在推动全体人民共同富裕、推动经济社会发展中的作用将更加突出（据测算，城镇化率每提升1个百分点，新增的消费和投资需求分别为2000亿元和万亿元）。

    　　为此，要优化现代化城市体系，构建从域市群、都市圈到县城协同推进的城镇化体系，实现大中小城市与小城镇协调发展。城市群、都市圈建设要聚焦以结构有序、功能互补、整体优化、共建共享为主要特征的组团式、网络化发展。以县城为重要载体的城镇化要根据区位条件、产业基础等分类推进。高质量城镇化还需同步开展户籍制度、“要素随人走”等制度改革。户籍制度改革核心有二，二是进一步放松放宽城市尤其是超特大城市落户门槛，二是剥离户籍与公共服务供给之间的联系，落实由流入地提供公共服务。要素随人走即切实做到土地要素、转移支付资金和人口流入挂钩。

    　　三、创新驱动放在首位，发挥城市双循环枢组作用。十八大以来，创新驱动成为我国迈向高质量发展的重要指引方针，在中国式现代化建设全局中居核心地位。

    　　本次会议首次将创新作为现代化人民城市建设的首要目标，进一步凸显城市在推动创新、助力中国式现代化建设中承担的重要功能。城乡视角看，创新的核心区域是“城”而非“乡”。目前我国已经布局建设北京、上海、粤港澳大湾区三大国际科技创新中心以及北京怀柔、上海张江、粤港澳大湾区、安徽合肥四大综合性国家科学中心。城市创新能力建设一方面需要培育创新生态，另一方面也需要增强城市发展动能。提出培育城市动能的三大抓手，即深化改革开放、高质量开展城市更新、充分发挥城市在双循环中的枢纽作用。改革开放可更好激发市场活力、城市更新可为新技术新产品提供场景并产生新需求、双循环枢纽则可通过统筹利用国际国内两个市场驱动城市创新发展。

    　　四、打造宜居、韧性城市，大力发展生活性服务业。会议提到要“着力建设舒适便利的宜居城市...着力建设安全可靠的韧性城市...大力发展生活性服务业，提高公共服务水平，牢牢兜住民生底线。”一方面，随着我国人民生活水平的不断提高，对美好生活需要不断增长，对城市建设也提出了新的要求。居民需要更加宜居的城市环境，城市除了进行经济建设，在住房、生活、环境等领域也需要提高。2025年政府工作报告中提出要建设“安全、舒适、绿色、智慧的好房子””6月13日国常会提出要“扎实有力推进“好房子”建设”：另一方面，城市韧性则通过地下管网更新、防洪排涝体系升级、公共安全整体防控等为城市运行系上“安全带”。同时，生活性服务业是提升城市宜居和韧性的放大器，大力发展社区养老、托育、家政、即时零售、文化休闲、健康医疗等业态，能让居民在家门口解决急难愁盼，提高日常生活便利度和抗风险能力。不仅如此，发展生活性服务业即通过高品质服务供给直接撬动居民消费，又以增加就业、提升收入的方式，形成“供给一消费一再供给”的螺旋式扩张，为我国经济发展转型提供新动能。中央此前也提到要“将扩大内需与改善民生结合起来，打造更多消费热点，做好特色消费、新兴消费等文章”五、打造美丽城市，加强文化软实力建设。会议提到要“着力建设绿色低碳的美丽城市”以及“着力建设崇德向善的文明城市..加强城市文化软实力建设，提高市民文明素质。”一方面，自从我国从2013年提倡绿色发展理念以来，城市的环境治理已经取得一定成效，下一步城市工作中将进一步巩固大气、水、土壤治理成效，推动减污降碳扩绿协同增效，让城市“颜值”持续在线，为居民打造更加“美丽”、“自然”的宜居城市。另一方面，当前，城市发展从大规模增量扩张转向存量提质增效阶段，城市建设重心及附加值增长的核心也由“物理建设”转向“文化建设”。因此，本次会议也特别指出“要完善历史文化保护传承体系，完善城市风貌管理制度、保护城市独特的历史文脉、人文地理、自然景观，加强城市文化软实力建设。，在一定意义上拓展了城市建设和城市发展的边界，为城市发展转型找到新出口，未来，文化IP、文旅消费、城市空间运营等将城市和文化相结合，即吸引消费投资，又丰富居民素质的商业模式和场景将进一步得到强化。

    　　风险提示：国内经济复苏不及预期的风险，国内政策落实不及预期的风险，海外加息及经济衰退的风险，地缘政治扩大的风险，贸易形势超预期变化的风险。 机构：中国银河证券股份有限公司 研究员：张迪/聂天奇/铁伟奥/路自愿 日期：2025-07-16

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